[中国经济时报] 法人治理结构为什么会失灵

今年上半年，中国国有企业的改革脱困工作取得了重要进展。被政府列入三年改革脱困目标的6599户国有及国有控股大中型亏损企业，已有一半以上实现脱困。照此进度，国企三年改革脱困的任务是完全可以实现的。 现在随之而来的问题是，在完成三年改革脱困目标之后，我们需要依靠什么东西来支持国有企业的可持续发展和继续进步 ？显然，这里有许多选择：政府财政——金融政策的积极支持、进一步提高企业的技术创新水平和市场开拓能力、全面加强和完善企业领导班子建设、积极改进政府对企业资产运营的监督管理、等等。理论界的主导意见是，只有制度内生性因素才是最重要的，没有建立起坚实的现代企业制度就不能保证国有企业的长治久安。本文想继续提出的问题是，现在国有企业改革建制的路，是否已经真的走通了呢？ 建立法人治理结构，改制企业在组织形式方面已经相当完备了 国有企业的改革模式经过长时间的实践探索，包括总结正反两方面的经验教训，同时也积极借鉴国际经验和汲取理论研究方面（特别是企业理论）的有益成果，逐步达成了一个共识：建立现代企业制度。但究竟什么是现代企业制度，对它的内涵应该怎样合理界定，各种看法、认识差异颇大。党的十五届四中全会的《决定》做了一个重要的概括性表述——“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心”。这个表述立即得到了企业部门和理论界的普遍认同。以此为重要标志，国有大中型企业长期孜孜以求的所谓制度创新，终于有了一个构架清晰、体系协调、内容完整，且有充分法规依据的操作模式。 公司法人治理结构是公司制的核心。从学理的意义上讲，公司法人治理结构可以理解为是对一个企业的经营管理和效绩进行控制、监督的制度安排，或者可以解释为是一套对公司控制权和剩余索取权如何进行配置的法规构架。所谓剩余，其实就是马克思在《资本论》中所讲的超额利润或超额剩余价值。所谓剩余索取权，即是对企业所获得超额利润或超额剩余价值的占有权和享有权。这个概念现在对大多数国有企业和政府管理者来讲可能还是陌生的，但相信随着企业改革的深入，人们会在实践中越来越认识到它的重要价值。因为在市场经济条件下，剩余索取权是激励所有现代企业人——投资者、经营者和劳动者的积极进取行为最深厚的动源。 从企业组织构架的角度看，法人治理结构就是关于企业股东、由股东委托的董事机构和由董事机构所聘任的经营管理者之间，对不同层次的企业权力与功能的配置方式。这种配置方式无妨称为“企业三权分立”模式。现在已经有大量文章论证说明，法人治理结构可以很好地解决政府与企业——所有权和经营权长期纠缠不清的矛盾。这种分析论证表明，国有企业构建法人治理结构，首先将使作为业主的国家所有者退居到股东地位，然后委托“出资人代表”出面行使股东权能。 “出资人代表”的实体形式是接受国家股东委托经营国有资本的投资控股机构，它向企业派出代表股东资产权益的董事并按资产份额确立在董事会中的发言地位。企业董事机构依照《公司法》的权利设定，享有对企业重要人事、重大资产决策和收益分配的控制权，以及对公司进行战略性指导的权利。公司董事机构聘任企业最高行政长官和组建企业经营管理班子 。由此，“出资人代表”代表国家行使国有资本所有权，公司董事机构接受股东委托行使企业法人资产控制权，企业行政长官和领导班子受聘于公司董事机构执掌企业经营管理权。 做到了所有权和经营权的合理分离与分立，相互间形成了有效的制衡与激励，企业市场活动的自身制度基础得到了充分保证。 如果可以认为以上说法比较完整地描述了法人治理结构的主要内容，那么也可以说，现在许多照此模式改革建制的国有大中型企业，特别是一大批规范上市改制为股份有限公司的国有企业，建立法人治理结构的组织形式和组织构架已经相当完备了。在这里，我们可以看到许多带有标志性的改革特征。例如 ，企业行政主管部门已经撤消，代之以行业部门的国有资产控股集团或控股形式的总公司；企业的最高决策层不再产生于政府行政机关的直接任命，而是由国有资产控股集团或控股形式的总公司派出董事和组建董事会；企业的经营管理活动不允许集权于少数经理人员的决策，而是在形式上转变为由董事会实施战略决策和由企业经理负责经营管理决策的协调过程；改制上市企业不再是只有单一国有资本股东的产权结构，而是有其它国有法人股东和大量分散股民参加的多元股权构架；股份公司的会计制度不再延续原有的管理规则，而是全面进入国际通行的商业规范；上市公司的企业财务打破封闭模式，实行向社会公众公开的信息披露制度；政府对国有资本运营的监控不再采取财务检查等行政性监控方式，而是实行合乎法规条例的企业监事派出制度，等等。 从法人治理结构的组织形式上看，这些企业的改革建制已经相当到位了。即使同发达市场经济国家的同类企业相比，我们也没有多少明显的差距。然而令人不解的是，实际生活的大量事实表明，许多早已建立起法人治理结构的改制企业，其运行机制和运转方式并没有发生根本性的转变。原有体制的许多问题、矛盾、弊病，在新的改制形式下依旧存在。例如，企业主管部门虽然取消了，但是代表政府的投资控股公司相当于一个国有独资公司（国有独资公司和政府行政性控制企业没有区别），它掌握着企业最重要的人事任命权和资产经营决策权。投资控股公司又是直接受命于政府领导机构的，这就使投资控股公司所掌握的人事任命权和资产经营决策权，实际上最终控制在政府部门手中。在这样的管理体制下，做到政企分开是很难的。来自政府领导层和政府部门的种种行政干预行为很容易通过投资控股公司影响到企业。又如，在国有资本占优势份额的股份制企业中，投资者所委托组建的董事机构和董事机构所聘任的企业经理班子，很难避免出现“二位一体”倾向，董事机构和企业经理班子之间相互寻找代理人和保护人，相互进行利益谈判，从而为企业内部人控制和内部人密谋提供了良好条件。这就造成企业决策行为仍然高度集中在少数人手中，科学、民主的决策机制无法形成，经营决策失误难以追究，小股东和少数投资者的权益经常受到损害。再如，国有法人股东之间很少能形成有效的市场化制衡机制，国有法人股东之间发生了权益纠纷，常常需要诉诸上级领导机构的协调和裁决，导致公司董事机构的管理活动成为一种行政权利的较量。等等。 发挥法人治理结构的市场效能，需要满足两个基本的预设条件 根据通常的理论认识，法人治理结构是以资产委托——代理关系为枢纽的。资产所有者或股东选择自己的代表出任董事，并组成董事机构。董事和董事机构接受股东的信托而为维护所有者的权益服务。董事机构对股东的资产运营实行最终控制和战略决策，同时又选聘企业经理作为执行自己决策的代理人。经理和经理班子在董事机构的授权范围内对企业经营事务行使管理决策职能。这样，就为所有权和经营全的分离提供了一种合理的制度安排。 一般来讲，这种认识是不错的。但是，进一步研究就会发现，法人治理结构在市场经济活动中发挥自己的应有效能，是以两个基本的预设前提为假定条件的。第一，所有者或股东的资产委托行为，必须出自完全市场效率动机和完全市场效率偏好。就是说，所有者委托的惟一目的就是为了最大限度的财产增值。他仅仅按照这种动机和偏好的标准来选择资产委托者，也仅仅从这种动机和偏好的角度来衡量和监控资产委托者的活动。第二，作为资产受托者——董事和董事机构的决策行为，必须全心全意对投资者和所有者的资产利益负责，一切为了保证所有者财产最大限度的增值，并且必须随时用资产运营的效绩来证实自己对资产委托者的诚信和责任。 在发达市场经济的国家，第一个预设前提属于那种“不是问题的问题”。如果哪一个所有者和股东的资产委托行为不是为了自己财产的最大限度增值（准确的讲应当是希冀资产委托能够比资产直接经营获得更好的收益），就只有两种可能，一是黑社会洗钱，二是可能被认为脑袋或许有些问题。第二个预设前提也可以说是没有问题 的。作为资产受托者的董事，他对投资者的诚信和在资产运营上表现出来的能力是其获得商业荣誉的保证。一旦他违背诚信作出损害投资者的事情，或者表现出资产运营上的无能，他在这个商业社会中的地位和价值就会大大贬值，他原来因这种地位和价值而可能享有的种种利益（包括直接利益和间接利益）就会严重损失，甚至可能被原有的社会阶层除名。在这个意义上讲，资产受托者对投资者的诚信和资产运营能力的表现是他在市场经济中安身立命的要求。 国有企业的改革建制过程，法人治理结构的两个基本预设前提表现出非常复杂的情况，这就深刻地影响着法人治理结构的市场效能发挥。 第一，国有资本所有者和国有股东的资产委托行为，并非出自完全市场效率动机和完全市场效率偏好。 国有资本的最终所有权在法理上属于中央政府——国务院，实际运作意义的所有权则分属于中央政府的部门机构和地方政府。虽然不能简单论定这就是“条条块块所有制”，但其显示出的鲜明的所有制特征却是不容忽视的：在不同的部门机构和地方政府所管辖的国有资本之间，其所有制的权益享有和产权边界划分是及其清晰严格的，绝对没有“所有权共享”之类的事情发生；除非发生影响国家政治、经济安全的情况，中央政府也决不可能对地方政府和部门机构管辖的国有资本采取“超所有权”性质的干预。 这种分级所有的国有资本对部门机构和地方政府有两种意义，或者说部门机构和地方政府对占有资本所有权有两种要求。（1 ） 由国有资本的运营而带来的直接经济收益。地方政府可以获得与国有资本运营相关的财政收入。部门机构虽然没有财政收入的项目，但可以获得资产经营利润分配的相应份额，并由此提高部门机构的福利水平。只要看看一些部门机构之间福利水平的悬殊差距，就可以知道资本占有权的重要性了。（2 ） 占有控制权和由控制权带来的一系列相关利益。对国有资本的控制权，是部门机构和地方政府对资源直接配置的权力。在政府的权力体制中，这种包括人、财、物方面的资源配置，直接影响到政府权力总量的大小和权力实施的强度，从来都被当作政府实力的表现。尽管资源配置的失败——例如项目亏损和投资低效，也可能给政府权利带来损害，但是政府任期和资源投入周期是不对称的，任何政府部门都不会因为考虑资源配置的未来状况而放弃现期控制权的稳定和扩大。 由此，部门机构和地方政府作为国有资本所有者和国有股东的资产委托行为，必然具有两种动机和偏好。一是为了增加直接经济利益而追求资产运营效率最大化的动机与偏好；二是为了占有控制权而力求资产稳定控制和扩大控制的动机与偏好。在目前政府行政体制和政治体制的格局下，对资产稳定控制和扩大控制的动机与偏好常常是优先的。这就很容易解释，为什么在资产市场化重组和企业并购的过程中，一旦涉及到跨地区、跨部门的时候就一定会遭致来自多方面的行政羁绊；为什么当某些资产运营活动（例如并购）可以增加赢利但却可能丧失控制的时候，有人会毫不犹豫地选择后者；为什么当国有资本的绝对优势份额在某些合资活动中已经无法带来更多经济利益时，决策者还要坚持强调控股权；为什么在组建控股公司和委托重要董事职务的时候，某些主持者尽管也讲要广揽优秀专业人才，但实际上却更倾向于所谓“自己人”的偏好，等等。 第二，作为资产受托者——董事和董事机构的战略决策行为，很难作到一切为了保证所有者财产最大限度的增值。 在理论上讲，国有资产的受托者要向国有资产的所有者和国家股东负责。但如上所述，这种国有资产的所有者和国家股东的实际主体是部门机构和地方政府。资产受托者必须满足其所有者和股东在资产赢利和控制权两方面的要求。更为复杂的问题是，作为资产受托者的董事和董事机构，其直接委托者可能是政府授权的某一资产控股机构（例如国有资产控股公司），但进行人事委任的最终权利，实际掌握在政府人事部门和党的组织部门手里，最后决定权需要通过政府最高行政长官及其领导班子的认可，或者根本就是政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官的推荐。 如果资产委托机构、政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官对资产受托者的人事委任总是完全一致的，问题或许还比较简单。然而实际生活中出现的情况是非常复杂的。资产受托者的行为取向常常表现出多面性。一方面，他当然要对资产委托机构负责，为所有者的资产增值努力工作，同时他又必须时刻关注来自政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官方面的意向、信息、动态。在不正常的情况下，他甚至还必须接受某些“灰色委托”行为，否则就有丧失人事委任的危险。对许多资产受托者——董事和董事机构来讲，争取政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官方面的“信任票”，是第一位重要的事情。 法人治理结构是以资产委托——代理关系为枢纽的，资产委托——代理关系的规范运作又是以上述两个基本预设前提为假定条件的，如果这两个基本预设前提不能得到充分满足，建立法人治理结构难以达到预期效果就不奇怪了。 在国有资本的运营中积极引入所有权多元化结构 以上所考察法人治理结构失灵原因的问题，当然可以得出“所有者虚位”和“所有权行政化”的结论。但是依我的看法，国有资本“所有者虚位”和“所有权行政化”的问题不可能从根本上得到扭转。这或许就是国有资本所特有的所有者特征和所有权特征。如果非要彻底改变这种特征，就只能把国有资本转变为私人资本，把国有资本产权转变为私人资本产权，而这是不合理的，也是绝对不允许的。同时我还认为，国有资本的“所有者虚位”和“所有权行政化”，并不绝对就是弊病。这种所有者特征和所有权特征还具有私产权关系所没有的许多优点和优势（但这是另外一个论题）。问题仅仅在于，国有资本的运作一旦处于统治地位，一旦缺乏其它所有制资本的制衡，其“所有者虚位”和“所有权行政化”固有的毛病就比较容易显露出来。对此，变革的办法只有一个，就是在国有资本的运营中积极引入所有权多元化结构。请注意，我这里讲的是所有权多元化结构，而不是通常所讲的产权多元化和产权多元化结构。二者之间是有很大差别的。 产权多元化的涵义既包括同一所有制内部的产权多元化，也包括不同所有制之间的产权多元化。所有权多元化结构则就是指不同所有制之间的产权多元化。以目前国有企业的改革实践而论，大量的产权改革活动主要集中于第一种涵义的产权多元化，即国有资本内部的产权多元化，例如不同企业、部门之间的国有资本相互参股、持股。现在看来，同单一产权独占的国有资本结构相比，引入国有资本的产权多元化是一个很大的进步，它可以在不同归属的国有股份和国有股东之间形成产权联合与产权制衡关系，进而为构建公司制企业的法人治理结构奠定产权关系基础。但是，无论从实践结果上看还是理论逻辑的角度上看，国有资本内部的产权多元化改革都有很大的局限性。按照本文的分析，国有资本内部的产权多元化仍然不可能脱离国有资本与生俱来的“所有者虚位”和“所有权行政化”特征，由此基础建立起来的法人治理结构，仍然无法满足其充分发挥市场效能所必须的两个基本预设前提。 在国有资本的运营中积极引入所有权多元化结构，情况就会发生根本的变化。需要说明的是，这里不是指那种国有资本占据绝对优势地位，只允许其它所有制资本居有弱势份额的所有权多元化结构。这种所有权多元化结构是毫无意义的。我讲的所有权多元化结构，是国有资本和非国有资本能够形成合理制衡的所有权多元化结构，即非国有资本的参入份额能够足以形成不同所有制资本之间进行“产权平等对话”的机制。一旦有了这样“产权平等对话”机制，国有资本“所有者虚位”和“所有权行政化”问题立即可以得到有效的矫正，甚至化解为积极因素。按照这样的改革思路，除了涉及国家安全和自然垄断的经济部门外，所有竞争行业的改制企业都应大量引入非国有资本，大多数上市国有企业也不再保持绝对优势的资本份额，把大量股份转为非国有持股。