政府预算与企业预算的区别

【正 文】

产权经济学认为，由于经济资源稀缺而导致的人与人之间的利益冲突，只能由指导和约束人们经济决策与行动的、对产权进行初始界定的行为规则来解决，这种对产权进行初始界定的行为规则即为产权制度。现代产权经济学的引入为政府预算与企业预算的综合研究提供了一种新思路。本文旨在以产权经济学为基础，论述国家预算与企业预算的整合，进而建立产权经济学下宏观与微观预算编制对象与目的的综合表述。

一、政府与企业是市场中共生的不同产权主体

在制度经济学中，合约形式也可以被理解为是制度安排，合约就是人与人之间实现合作时就利益分配问题达成的协议。合约构成了市场经济的主要内容。企业是市场中经济制度最常见的一种制度安排，政府也是经济制度安排的一种结果。我们这里把合约区分成政府内合约、市场合约与企业内合约。政府涉及两种类型的合约：一是当市场有效时市场与政府的合约；二是当市场失灵时全国人民与当今政府合作时的合约。产权主体构成了市场合约的主体，遵守市场管理方式。政府与企业共处于市场经济大环境之中，政府与企业的内部管理则服从于非市场经济管理方式。

财政是个古老的现象，也是一个普遍的现象。从表象上概括，现代财政是国家或者政府在履行其政治、经济、军事、文化和社会各个方面的职责和开展各种活动过程中所发生的货币资金的收支。从经济学方面考虑，政府职能的履行是一种公共服务的生产和供应过程。在创造和供应各种公共服务的时候，政府需要建立相应的组织机构体系——行政管理和公共部门，需要雇佣必要的公职人员，并且占有并支配一定数量的资源和物质资料。从这个意义上说，政府与企业单位和家庭个人一样，因此政府和企业都是一种经济主体，政府是大市场环境中一个最大的单一产权主体。随着社会的发展，政府职能范围扩大到了经济领域，公共部门的资金收支也渗透进了经济领域。如公共投资、财政补贴、社会保障日益增长、政府对国有企业的管理。在市场经济下，市场的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威来支配资源，就能节约某些市场运行成本，这就是企业存在的原因（科斯，《企业的性质》，1937），也是一个政府存在的原因。企业家不得不在较低成本状态下行使他的职能，企业财务是企业的内部资金管理方式。政府管理者也应在较低运行成本下完成其职能，公共财政是政府的内部资金管理方式。

财政被称为公共财政、公共部门，或者公共经济，也有一些学者称之为政府经济，它是一种区别于私人部门或私人经济的系统。公共经济与私人经济是由政府、企业单位和个人家庭这三个主体构成的经济系统，它主要通过成本、价格、利润等市场机制来运行调节。当市场对私人部门或私人经济失灵时，其内部交易费用高于市场交易费用时，便发生产权交易即产权重组。公共部门或公共经济，是指政府出资，由政府及其从属机构从事的保障活动的总和，是政府为满足公共需要以货币收支形式所实现的对社会资源的占有和配置。当市场对公共部门或公共经济失灵时，其内部交易费用高于市场交易费用时，便发生政权的变革即社会的产权革命。所以说政府与企业与个人家庭在同一个市场中遵循着同一个产权变动规律。

二、产权与财权的分离是预算产生的原因

制度选择和制度变革是人们的一种社会行为，是由供需双方力量所决定的。企业制度的选择与变革也符合供需平衡原理。企业产权所有者在企业预算制度安排中是制度选择和制度变革的最后决定者，是“制度授体”；企业财权经营者在企业预算制度安排中是预算的编制与提供者，并以此来规范自己的行为，是“制度受体”。企业预算制度是由企业财权经营者供应的，对产权所有者服务的授体需求，是产权所有者在企业预算成本和企业实施预算后增加收益之间权衡基础上决定的。只有当前者成本小于或等于后者收益时，才能使企业规模经济得到进一步发展。

对独资企业而言，由于产权与财权没有分离，企业在拥有完整的产权的同时，也拥有全部的财权，预算在独资企业可有可无，因其供应者与需求者合二为一。对产权分离的现代公司而言，在严格的法人治理结构下，公司的财权在其拥有的范围内也具有高度的独立性。作为产权权能主要从实物形态对财产实施管理，如占有权、使用权、处置权等基本上是从实物形态对财产实施产权管理；而财权权能侧重于对财力的配置，也就是从价值形态上对资金进行配置或支配。在财权归于产权的内容中，主管价值形态的权能，并构成法人财产权的核心内容。如收益权以及收益分配权、筹资决策权、投资决策权、资金使用权、成本费用开支权、订价等。在产权与财权独立的情况下，预算既存在供应者——财权所有者，也存在需求者——产权所有者。这便是预算存在的原因。

从政府与企业是市场中共生的不同产权主体观念出发，不仅企业法人具有独立的财权，而且政府作为全国人民为产权所有者的经营实体，其照样应有独立的财权，并且它的独立性比企业法人财权所具有的独立性更彻底。我们可以这样来看预算，预算是产权所有者所要求的，由财权所有者所编制和实施的，政府或企业的未来一定期间内所有活动过程的财务收支计划。从预算的功能看，是产权权能对财权权能的控制、激励与监督。

在产权与财权没有安全分离的情况下，虽然也有预算，如计划经济体制下国有企业的预算都是为预算而预算。预算目的性不明确也无法明确。无论何时，政府的预算目标都很明确，这是因为，政府所提供的公共产品与劳务其受益者是所有者本身，政府的预算目的从产权角度看，是无法偏离所有者这一服务对象的。股东之所以成为股东的理由是收益，是股东投资于企业的最基本的经济逻辑和法则，它构成了企业预算目标的底线。任何预算目标的确定，从根本上说，都是在产权与财权完全分离下，在满足产权所有者预算目标要求下，国家与企业内部相关的利益集团相互协调、制衡的过程。

三、国家预算与企业预算是市场失灵状态下在宏观与微观领域中管理方法的应用

公共财政学认为，市场的重要缺陷之一是难以满足公共需要。公共财政或公共经济的任务这之一就是供应公共产品，满足公共消费需要。但我们认为正因为公共产品的制造者政府，具有人民公共产权所有者的原因，决定了政府财政目标应供应公共产品，满足公共消费需要；同时也决定其供应具有非盈利性及服务的公平性。当政府财政开支中偏离公共产品与公共消费，则会受到人民公共产权所有者的限制，而这部分非公共产品与非公共消费将会被市场化，如国有股减持行为就可以证明。公共财政学的研究仅停留在公共产品与私人产品的比较，寻找公共经济和市场经济的差异，而没有把政府与企业放在同一个大市场中进行研究。政府与企业共处于市场经济大环境之中，而政府与企业的内部管理共同服从于非市场经济管理方式。两者产品的差异是由产权主体差异所造成的。

市场不是万能的、完美的，它存在诸多缺陷，要求公共财政与企业规模加以补充和纠正，以实现资源配置的优化。市场失灵现象决定了财政与企业参与资源配置的必要性。

预算管理是市场经济下的计划管理的表现形式，既存在于企业内部，也存在于政府内部。现代企业管理已打破传统职能管理的界限，将企业视为一个整体，在战略目标指导下从事企业内部的综合协调管理，它强调企业计划、组织、控制、协调等职能的一体化。只有这样才能使得多层委托代理关系下的累加代理成本最小。这种管理格局无疑需要一条主线，它力图将各职能部门的管理工作串起来，从而提高企业整体的管理效率。实践证明，这条主线就是预算管理。现代财政理论，并不从政府消费本身考察财政的功能，而是立足于市场经济，从市场要求出发，探求财政收支对经济运行的各种潜在影响。这种影响可能是积极的、正面的，也可能是消极的、负面的。从节约交易费用原则出发，最可行的、最行之有效的方法是实行政府预算管理，以提高管理效率。

四、国家与企业的战略是预算的长远目标

预算管理是对未来的战略管理，一定时期内的预算管理是企业实现长期发展战略的基石。从企业战略出发制定企业预算目标，企业一旦选择了战略重点，同时也就决定了预算目标的基本取向。企业预算方案既体现了企业最高权力机构的经营理念和经营目标，又是各个管理层次作出的各种决策的财务数量说明，也是各个责任单位经济责任的约束依据。为了使企业稳定持续发展，预算管理应重视制定长期、连续的规划，避免急功近利。企业长期发展战略不仅要考虑财务因素，还要将企业的各个方面都考虑在内，许多国家为使企业预算符合企业战略的要求，采用企业平衡记分卡技术实施预算管理。预算管理作为现代企业管理机制之一，具有机制性、战略性、全员性等一系列其他管理手段无法替代的作用特征，建立与完善现代企业制度，就必须建立科学化的预算管理，预算管理的晕高境界是将预算作为一种意识，内置于企业所有行为活动之中，使之成为“沉默的企业宪法”。

同样政府预算与国家战略休戚相关。国家预算体系，是指各级政府的预算活动的组织构成系统。预算是政府职能的财力保证，国家预算构成体系同政权结构密切联系，是国家战略能否实现的保证。在对政府预算管理中我们可以借鉴平衡记分卡原理，即综合考虑四个关键领域——财务绩效、顾客满意度、内部营运效率和学习与成长，对国家预算体系指标进行综合修订。如选派更多的留学生出国学习属于国家学习支出，可纳入政府预算的过程；顾客满意度可与公务员工资奖金挂钩；为国家的发展壮大必须进行战争储备等。

国家与企业的战略是国家与企业的财产所有者所决定的，它是产权概念下的范畴，而国家与企业的预算方案主要是财权控制下的范畴。我们只有让预算符合战略的要求，才能使财权管理符合产权管理的要求。

五、社会资源配置的效率是政府预算与企业预算的根本出发点

财务的基本职能是资源配置与监督。现代经济存在着两种不同的资源配置方式：市场方式和非市场方式。内部管理则服从于非市场经济管理方式。根据生产函数理论，生产者可进行两种决策：一是在一定的成本下，投入要素怎样组合，产量最大；二是在一定的产量下，投入要素应怎样组合，成本最小。国家与企业预算属于第一种决定类型。这一点证明了预算模式具有最优解，也说明了国家与企业的资源配置具有效率问题成本。政府与企业内部资源配置的效率与市场资源配置效率在权衡过程中，政府经营范围与企业经营范围在市场边缘与市场进行相互转换。政府代表人民组织制定国家预算管理体制，参与财政对资源的配置，主要体现在供应公共产品上，通过供应公共产品，实现有限的资源在公共产品和私人产品之间以及不同的公共产品之间的合理分配。政府和企业在资源配置活动中起着日益重要的作用。现代财务独立地肩负着市场与企业资源配置的重担，并不与财政的资源配置职能相区分，共同为社会资源的优化配置尽职尽责。如果我们把财政理解为政府的财务，那我们可以这样表述，财务的基础职能是社会资源配置。

社会资源配置的效率是政府预算与企业预算根本出发点。在社会资源稀缺的假设条件下，预算系统会涉及多方面的利益，它们之间可能会相互冲突，从而导致社会资源配置效率降低，所以我们也必须在编制预算所节约的资源与编制预算所导致的资源浪费之间进行权衡，只有前者大于后者时，预算才能发挥应有的效能。

六、财权流：预算编制对象的恰当表述

在政府预算编制中，根据《预算法》的规定，“各级预算应当做到收支平衡。”“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”“中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。”“各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。”从《预算法》的这些规定中，可得出这样的结论：政府预算是以资金预算为体系的财务收支计划，确切地说，资金是指现金，政府预算是以现金收入为起点，以收付实现制为基础的现金预算，因此政府预算是一种资金管理。

对企业预算编制起点的讨论已存在很多观点，主要有销售预算起点、资本预算起点、现金流量起点、利润预算起点等几种观点。它们在不同程度上推进了预算理论的建设。“根据产品生命周期理论，可将企业预算管理分为四大模式；企业初创期的预算管理模式是以资本预算为起点的预算管理模式；企业增长期的预算管理是以销售为起点的预算管理模式；市场成熟期的预算管理是以成本控制为起点的预算管理模式（即利润预算起点）；衰退期的预算管理是以现金流量为起点的预算管理模式”（王斌，《会计研究》，1999）。事实上，现金流量及其流转与财务管理的重要性，使得以现金预算为起点的预算管理模式应当而且必须成为企业日常财务管理的关键。综上所述，我国企业以现金预算为对象的预算管理具有一定的代表性，因此企业预算也是一种资金管理。

预算管理更是一种权力的管理。政府与企业财务主体拥有的财权，是原始产权派生又独立于原始产权的一种财产权。政府与企业独立的财权是与所有权相对而言的，政府独立的财权（即财政）是国家运行的财政资金的经济管理权；企业独立的财权是企业如何筹措资金、如何安排对外投资、如何转换资金形态、内部如何分配等财务问题完全由企业自主决定，是企业经营者对企业内部经济管理所行使的权力。政府与企业的内部管理从表面看是资金的管理，从本质看是一种权力的管理（即财权管理）。其原因有以下几点：

一是从预算编制方法看，可使用自上而下与自下而上两种编制方法。方法的选择体现了集权与分权的程度，无论集权与分权都是对政府与企业财务计划权力的分割。预算是对政府与企业未来资源支配过程由谁来行使恰当的财务与权力进行规范，并对其财务与权力实行过程进行适时控制，事后对财务与权力执行结果进行评价与奖惩的一系列过程。因此，财权流贯穿于预算的全部过程。

二是从编制预算的目标看，财权流在编制预算目标中充分体现。预算是以国家与企业长期的经营战略为指导，帮助国家与企业制订资金与权力的短期控制计划（即财权计划）；预算能协调国家与企业中部门的财权行为，并保证财权行为的一致性；预算编制目的之一是方便于具体财务目标下达传递给不同的财权部门；预算的编制有利于对初始财权计划进行衡量，适时控制调整财权流；通过预算的编制为评价财权主体与各级代理财权主体在追求个人及部门目标中的成绩提供一个基本框架。

三是从预算的缺陷看，预算的规范性决定了预算是一门不完美的科学，重要的是要意识到如果不对预算采取修正措施，预算所造成的冲突将是破坏性的。冲突主要来自于在预算中资源配置不合理，也就是政府与企业内部各利益集团财权配置不合理。

四是从预算的监督职能看，政府预算与企业预算都具监督职能，过程和结果的监督并不在于对财务的监督，而是对权力的监督即对人及部门的权力与义务进行监督。