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教育公平是指每个社会成员在享受教育成果时受到公正和平等的对待。就义务教育而言,教育公平主要指起点(入学机会)均等和过程(教育条件)均等。从我国义务教育的实际情况看,起点均等的问题随着义务教育的普及和免费义务教育的实施,已得到较好的解决。当前社会关注的热点,也是教育公平亟待解决的问题,是教育过程的均等,也是学校教育资源的相对均衡。尤其是县域内义务教育公共资源的公平配置问题,由于其与群众的利益密切相关,且在很大程度上是政府的教育资源配置政策所决定的,更成为落实教育公平的当务之急。
一、 县域内义务教育公共资源公平配置的状况调查
对县域内义务教育公共资源配置的公平性的研究,通常要讨论县域义务教育城乡之间、同一区域学校之间公共教育资源配置的量化情况,了解其资源数量和差别,从而把握其均衡和公平的程度。笔者选择了广东省不同类型的有代表性的6个案例县(市、区)进行调查,发现县域内义务教育公共资源配置存在着明显的城乡差别和校际差别。
1. 县域内义务教育公共资源配置的城乡差别
从3个案例县(粤西某平原县、粤北某山区县、粤东某市含有农村的某城区)的调查分析可以看到,城乡义务教育阶段学校在办学条件、资金投入和师资配置情况等几方面存在着明显的差别。
城乡学校办学条件差距明显
从调查的3个县(区)义务教育学校的情况看,县城学校上述的配置要比农村学校普遍数量更多,种类更齐,档次更高。特别是校均专用功能室和校均计算机数,县城学校一般要比农村学校多几倍以至10多倍(因篇幅所限,有关数据表格略去,下同)。另外,义务教育学校城镇等级学校占了城镇学校总数的57.4%,而农村等级学校仅占农村学校总数的11.6%(其中一个县的这一比例为64%∶3%)。可见县城或城区拥有的等级学校尤其是省、市一级学校的数量明显比农村或郊区多得多,办学条件好的学校明显集中在县城或城区。
城乡学校办学条件的差异,主要原因是经费投入数量的不同。长期以来,财政投入学校建设的资金集中在城镇上,城镇学校的设施设备比起农村学校明显强得多。根据统计,3个县(区)无论是县还是地级市城区,无论是平原县还是山区县,2000年以来校均基建经费和设备费,县城或城区都明显比农村高,有的县城乡差别达到几倍以至近10倍。而生均基建经费和设备费,县城或城区大部分指标高于农村,有的达2、3倍。
城乡学校师资队伍差别同样突出
目前部分经济欠发达地区农村义务教育阶段学校的师资普遍存在着数量不足、结构失调、学历(职称)偏低、素质不高、队伍不稳的情况。据统计,广东省现有代课人员近6万人,其中大部分在农村小学。
根据统计,3个县小学、初中教师的学历、职称,县城(城区)要比农村(郊区)略高,特别是小学高级教师和初中一级教师的比例,县城(城区)要比农村(郊区)高出1到3倍。
造成教师队伍的城乡差别,原因是多方面的。其中,教师待遇的城乡差别是最主要的因素。尽管教师工资已实现全县统发,基本标准城乡一致,但实际上,部分城镇学校还有一些非正式渠道可以增加收入,比如学生家长的赞助费、学校的围墙经济收入等等,各方面的补贴也较为落实。而农村学校和薄弱学校除了“裸体工资”外,几乎没有任何其他的补贴,甚至连规定要购买的养老保险、医疗保险也难以落实,有的学校离家路途较远的,还要垫上一笔交通费。根据一些县的调查,这种收入的差别大概在总收入的10%-20%之间,有的还会更高。据对广东省惠州市3个县2个区的小学教职工收入情况的调查统计,发现城镇教职工月均收入平均比农村高305.25元,其中一个带有农村的区相差达525.81元,而3个县相差则在106元到132元之间。
2. 县域内义务教育公共资源配置重点学校与非重点学校的差别
1993年广东建立中小学等级评估制度后,重点中小学的概念逐步被省一级、市一级、县(区)一级学校所代替。在2005年义务教育阶段等级学校评估被停止前,各地政府为让当地能办出等级学校尤其是省、市一级学校可谓全力以赴,不惜成本,义务教育的经费被主要用于重点学校的建设。如此一来,义务教育学校便被分为三五九等,学校的差别逐步被拉大。而当时的等级学校由于收费标准可以比面上普通学校高出20%以至50%,加上因为学校上了等级后学生家长趋之若骛,各种变相的择校纷至而来,各种赞助费、借读费也源源不断,于是等级学校条件越来越好,可谓锦上添花,与面上学校的距离也越拉越大。
重点与非重点的差别突出地表现在城镇,尤其是大中城市的城区,包括带有少量乡镇的城区。笔者选择了广东省有代表意义的省会城市的1个区、珠三角1个地级市城区和西翼1个地级市城区共3个区进行调查统计,同样发现区内义务教育阶段学校的差别相当明显。
办学条件的校际差别十分明显
等级学校与非等级学校的差别首先表现在办学硬件上。特别是生均建筑面积,等级学校明显比非等级学校要高,有的甚至相差1倍。这说明除正常使用的课室以外,等级学校教学辅助用房等设施要比非等级学校多得多。而对学校专用功能室的统计表明,无论是校均数量还是学生拥有功能室的比例,等级学校明显比非等级学校高出很多,如3个县初中功能室与学生比,等级学校平均约为1:120,非等级学校则约为1:470,相差近4倍。
办学条件的差别,其主要原因是财政资金投入的差别。3个区的调查统计表明,2000年至2005年财政投入用于基建和设备购置的经费等级学校与非等级学校相差甚远,其中,2000年至2005年生均基建经费,等级学校比非等级学校一般要高出1至2倍,特殊个案相差达100倍;2000年至2005年生均设备购置经费,等级学校比非等级学校一般要高出2倍至近10倍。
师资队伍的校际差别同样突出
在城镇,校际的差距除了办学硬件外,师资队伍的差距显得更加突出。比如,等级学校中级职称教师的比例,就明显高于非等级学校。这种情况在区域经济文化发展相对较为均衡的大中城市还显得不太突出,但在处于城市城郊结合部的区,情况就相对严重一点。在西翼地级市城区的统计中,小学和初中一级、高级教师与学生的比例,等级学校就要比非等级学校高出30%到50%左右。
上述6个县(区)的情况具有较强的代表性,在很大程度上可以反映出县域内义务教育公共资源配置的城乡差别和校际差别。可以判断,县域内义务教育公共资源配置不公平的情况是普遍存在的,在一些地方是相当严重的。
二、县域义务教育公共资源配置不均衡问题产生的主要原因
县域内义务教育公共资源配置失衡问题的出现,有着复杂的原因和深刻的根源。一方面,长期以来形成的城乡二元结构和重点学校的意识和体制,使教育资源配置政策明显地向城市和重点学校倾斜,一步步拉大了城乡教育差距和校际差距;另一方面,我国义务教育量大面广,而投入则严重不足,县级教育支出只能维持一部分学校的发展,于是面上广大学校便长期处于“贫血”的状态。
1. 教育资源配置政策和体制的偏颇拉大了城乡教育差距和校际差距
教育资源能否均衡配置,关键是教育资源的配置政策和体制。在我国,教育资源配置的政策和体制长期以来受到了户籍制度、财政体制以及经济建设模式的影响,在教育资源配置的价值取向、倾斜重点等问题上,曾长期出现了城乡不同、校际不同的状况,形成了教育资源配置的城乡二元结构和重点学校制度。
城乡二元结构
城市与农村户籍的不同,带来城市人与农民在经济、社会基本权利和义务上的重大差别,也带来了城市与农村在社会资源配置上的明显差距。县级政府在社会资源再分配的时候,往往是城乡有别。比如对公共设施的投入,城市中基础设施几乎完全是财政投入,而农村中的基础设施,财政投入则相当有限,而主要依靠农民自己来承担。几乎大部分的农村基础建设经费,都来自农村企业、农民头上摊派、集资、收费甚至罚款。
教育也不例外。城市的学校一直以来几乎都是财政包起来的,无论是校舍建设,还是运作经费,大部分都是财政拨款。而农村学校则主要是农民掏腰包办起来的,除了上级偶尔安排的专项经费,农村教育可以说基本上由农民承担,根本没有列入公共财政体系。
历史地看,义务教育城乡二元结构在当时或许是不得已而为之的办法,但不管什么理由,都无法否认这一政策导向给我国义务教育的发展带来的消极影响和造成的严重后果。正是由于教育的城乡二元结构,农村义务教育投入严重不足,发展滞后,农村学校办学条件甚差,危房校舍普遍存在,设施设备陈旧落后;正是由于教育的城乡二元结构,兴办农村教育的担子落在农民身上,农民的教育负担加重,不少学生因家庭经济困难而辍学或面临辍学,农村义务教育的普及程度明显受到影响;正是由于教育的城乡二元结构,城乡教师的待遇明显不同,拖欠农村教师工资的现象曾经大面积出现,大量农村骨干教师纷纷想办法涌向城里或外流,农村教师队伍长时间处于不稳定状态,农村义务教育的质量受到了严重的制约。
城乡教育资源配置的失衡,背离了义务教育的公共品性质,违背了教育公平的原则,也在很大程度上影响了城乡教育的供求关系,导致了教育资源的紧张和闲置。在不少地方,由于城镇教育资源配置水平相对较高,很多农村的学生家长纷纷想方设法将子女往城里学校送,造成城镇学校学位频频告急,尽管政府不断新建扩建学校,但城镇学校仍然人满为患,出现了大班额以至特大班额;而农村的学校则因为生源日益减少,人去楼空,大量校舍闲置不用。在我们这个教育资源还相当不足的国度,出现这种教育资源浪费的现象是很不应该的。
重点学校制度
我国的重点学校制度出现于上世纪50年代初。中共十一届三中全会以后,党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。为了实现“四化”大业,中央多次强调要办好重点学校,加速造就人才。1980年10月教育部作出《关于分期分批办好重点中学的决定》,要把首批700所中学办成一流中学。
上世纪90年代中期,随着社会经济的快速发展和教育改革的深入,特别是出于普及九年义务教育和遏制当时过分剧烈的升学竞争的需要,教育系统曾一度力图淡化重点学校制度。但由于阻力太大,当时的政策导向仅仅是隔靴搔痒,只能在“取消小学升初中考试”、“取消择校生”、“加强薄弱校建设”等外围政策上做文章,突出重点、片面发展少数优势学校的思路并没有根本改变。很多地方仍在实行变相的重点学校制度,以示范学校、实验学校、星级学校等名义打造少数豪华奢侈的“名牌学校”。 1995年7月,教育部印发了《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》,这无形中对义务教育阶段重点学校制度又起到了推波助澜的作用,重点学校制度不仅未见受损,各种名目的重点学校甚至越来越多。在广东,1993年建立了中小学等级评估制度,启动了省一级、市一级、县(区)一级学校的评估。至2005年底,全省共评出各级等级学校6400多所。这些等级学校集中了当地最好的教育资源,包括校舍、设备、师资和生源。而在一些地区,教育官员出于“快出政绩、出好政绩”的需要,常常把工作重点放在某几所学校硬件设施、师资力量和升学率上面,搞形象工程,期望通过办几所所谓的“窗口学校”、“示范学校”来显示其工作的业绩,于是乎,为了办好重点学校,教育资源几乎全部倾斜到几所学校上,而面上学校就只好作出牺牲了。这种倾向,更加大了教育资源配置的失衡。
由于教育资源配置政策的失衡,我国同一地区内各学校之间发展不平衡的情况可以说在世界上是相当突出的。笔者近年来去过一些西方国家考察中小学,每次看到的硬件最好的中小学都没有我们国内一些名校那么好,但每次看到的所谓最差的学校则都比我们国内的面上普通学校要好得多。在我国,在一些城镇,为数极少的窗口学校拥有了几乎超过欧美国家水平的现代化的校舍、设备,集中了该地区几乎大部分优秀师资,而相邻不远的地方,许多面上学校则空间局促,设施陈旧,师资水平更是相形见绌。
重点学校政策是我国特殊历史时期的产物,它的出现,使教育基础较为薄弱的我国出现了一批办学水平较高的学校,也确实促进了一大批各领域高级人才或精英人才的培养。但这种集中优质教育资源进行“精英教育”的重点学校制度,一开始就显示出其不公平的特点。由于重点学校有特殊政策的扶持,优先拥有了其他学校所无法获得的教育资源,包括优先的财物获得权、优先的“优等生”选拔权、优先的优秀教师使用权,与普通学校完全不是处在同一起跑线或平台上,从而与普通学校形成了巨大的差距。这种失衡的教育资源配置政策,严重地损害了教育公平,引发了社会矛盾,引起了社会群众的不满。这些年,一些地方义务教育阶段学校各种形式的择校生现象屡禁不止,甚至有愈演愈烈之势,已受到了社会的抨击。在一些城镇,“条子”、“银子”满天飞,多少家长通过无孔不入的各种关系,或“自愿”交纳价格越来越高的赞助费,将自己的孩子转到他们心仪的学校就读,其根源就在于区域内优质学校缺少和校际差距明显。
2. 教育投入不足使面上学校长期处于“贫血”状态
义务教育资源配置的城乡差别和校际差别,与义务教育经费投入不足的状况也密切相关。
一方面,义务教育投入长期以来实行了“地方为主”的体制,但在投入“重心下移”的同时,地方财政对税收的支配权却在减弱。1994年分税制改革前,我国实行税收分成财政体制,国税占整个税收比例的38%,地方税收占整个税收的62%。1994年实行分税制改革后,国税比例上升到52%,地税比例下降到48%,这意味着在税制改革中,地方财政实力相对下调。特别是县级财政,可支配的税收的比例已明显下降。在这背景下实行“基础教育地方负责、分级管理”,教育欠债便不可避免地出现了。许多县乡特别是经济欠发达地区县乡财力极其匮乏,客观上已经无力担负实施义务教育所需的庞大支出。曾一度出现的大面积拖欠教师工资和数量巨大的“普九”欠债就是这一情况的真实反映。
另一方面,有些县级政府由于对教育缺乏应有的重视,未能履行应尽的责任,也造成了县域内义务教育投入不足。无可讳言,在部分县(市、区),一些党政领导重视教育仅仅停留在口头上,没有真正负起发展义务教育的责任,既没有真正把教育列入优先发展议事日程,也没有想方设法增加教育的投入,有的存在严重的“等、靠、要”思想,甚至说出发展教育“上级给多少钱,我就办多少事”的话。有的县(市、区)领导经常说教育投入少是因为财政困难,但实际上,当地搞一个文化广场就花了几百万以至上千万元,政府各部门建的办公楼也不比省城差。更为严重的是,前几年,有些县级财政不仅没有落实教育经费“三个增长”的要求,甚至还挪用、挤占教育经费,如将学校收取的杂费用于发放教师工资,或将上级转移支付用于教育发展的资金挪作它用,存在挪用或错位使用的情况。
教育经费的不足,必然使政府无法兼顾到数量众多的面上学校的发展,无法做到办好每一所学校,于是面上广大学校便长期处于“贫血”状态,与优质学校的差距越来越大。
三、县域内义务教育公共资源公平配置的依据和意义
县域内义务教育公共资源公平配置,是指在配置县域内义务教育学校的教育资源的时候,从教育公平的要求出发,按照分配均等的原则,使教育资源在每个受教育的学生之间相对平均的进行分配,保证每一个参与资源分配的个体占有均等教育资源的机会,从而保障所有适龄儿童少年接受教育的权利。也就是说,义务教育资源的分配要从办好每一所学校的角度出发,相对均衡地划拨经费、配置师资,并给予相对薄弱的区域和学校以倾斜,使每一所学校在相同的条件下拥有获得等量资源的机会,使每一所学校都具备发展的基本条件,从而缩小城乡学校的差别和同一区域学校的差别,提高县域内所有学校的整体水平,促进每一位适龄儿童少年的健康成长。简言之,就是在配置县域义务教育资源的时候坚持和落实教育公平的原则。
强调县域义务教育资源配置的公平性,是基于经济学的基本理论,基于当前教育公平的实际,基于教育公平对社会发展的作用。
1. 教育作为一种公共品,必须遵循公共品供给中的公平性原则
县域内义务教育公共资源为什么必须公平配置,这个问题常常与教育公平的理论联系在一起。而关于教育公平的问题,理论界早就做过较为深入的研究,并得出具有普遍指导意义的结论。公共经济学指出,教育是一种公共品和服务产品,必须遵循公共品和服务产品供给、分配中的公平性原则。而不同阶段教育的公共品属性是不同的,教育的级次越高,其消费的排他性方面会逐步增大;教育的级次越低,其公共品的属性越强。义务教育是依法律规定适龄儿童和青少年必须接受,国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育,具有明显的非排他性和非竞争性。
公共经济学进一步指出,公共品的供给必须满足社会的需要,落实各项社会目标。政府提供公共品和配置公共资源,必须维护每一个阶层、每一个公民的合法权益,为他们提供尽量公平的服务,通过公共品供给服务尽量促进社会的公平和和谐。要采取补贴或其他配套政策,保证各个阶层包括低收入者都具有获得公共品的权利,获得公共品的机会均等,并保证最低的公共品消费水平。就教育而言,政府在制订义务教育的政策中,无论是教育机会的提供还是教育资源的配置,首先理所当然地必须落实公平的原则,在现实社会条件下实现最大多数人的最大可能的教育平等,保证让每一个人按法律规定接受教育,保证每个人都能尽量平等地享有教育条件,从而实现全体社会成员的教育利益。
2. 当前教育公平的焦点是实现县域义务教育公共资源的公平配置
我国从1985年开始实施普及九年义务教育,经过十几年的努力,我国已实现了基本普及九年义务教育的目标。同时,大力推进实施免费义务教育,2007年,我国全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费,2008年春又全部免除农村义务教育阶段学生的课本费。应该说,义务教育入学机会的平等,在我国已基本得到实现。在解决入学机会平等以后,我国义务教育公平的关注点自然而然就转到条件的均等上来。由于我国是穷国办大教育,教育规模巨大,但教育资源有限,许多地方九年义务教育的普及是硬冲刺上去的,普及水平是提高了,但办学条件并没有完全跟上去,有些地方连基本的教学设施也十分缺乏。因此,普及义务教育以后,必须办好每一所学校,改善办学条件,提高办学水平,以进一步实现教育公平。
而推进教育资源的公平配置,当务之急是解决县域义务教育公共资源公平配置问题。由于地区之间的教育资源配置水平的差距有着历史的复杂的原因,特别是与地区之间经济发展水平的差距密切相关,解决问题需要一个长期的过程,也需要区域经济协调发展这个宏观环境的改善等因素的配合。而区域内的不均衡发展虽有历史的原因,但很大程度上是教育资源配置政策决定的。为什么在同一区域,在同一级政府的领导下,城乡之间、不同学校之间的教育资源会有这么大的差别,根源就是我们的教育资源配置体制和政策导向。因此,调整教育资源配置政策,公平配置教育资源,就不只是政府必须作为,也是可以大有作为的事情了。
3. 推进教育资源的公平配置,促进教育公平有利于经济发展和社会进步
义务教育是国民教育的核心和基础,是一个国家或社会及其所有成员能正常生存和发展的前提条件,是公民的一项基本权利。因此,义务教育更要求落实公平待遇,除了保证起点平等(即入学权利、机会平等),对每一个接受义务教育的儿童都应使其达到国家规定的最低教育标准,也就是要对儿童进行符合义务教育标准的“充分教育”。只有落实教育公平,让一代青少年同在蓝天下,普遍接受国家规定的义务教育,同样享受到人类文明的成果,才能使每一个人都得到发展,才能全面提高整个民族的素质,才能促进经济的发展和社会的进步。同时,义务教育也是社会发展的一种平衡器、稳定器,它能增进社会平等,促进社会稳定。公平的教育可以使人们摆脱其家庭背景、父母出身以及家庭收入状况等因素影响,通过学习获得人力资本改变自身的状况,获得更多、更平等的经济和社会活动机会,不仅有利于公平竞争,也有利于防止社会不公平的进一步扩大,可以成为缩小居民收入差距、促进社会公平的政策手段。因此,推进县域内义务教育公共资源的公平配置,促进义务教育的均衡发展,落实教育公平,对于推动社会经济的发展和和谐社会的建设,都具有重要的现实意义。
责任编辑王蕾