治理理论

比较及全球公司治理的演化 1、 分类根据各自的研究需要，学术界将世界上各国所采用的公司治理模式进行分类。Berglof(1997)的总结性评述将全球公司治理模式分为“内部型—外部型 ”、“距离型—控制型”、“基于市场型—关系导向型”、“基于市场型—基于银行型”等。其中最具有代表性的分类结果是区分出世界范围内比较典型的公司治理模式为，以美国、英国为代表的市场导向型即“英美模式”和以日本、德国为代表的银行导向型即“德日模式”。前者又被称为股东治理模式。由于这种制度对于公司信息的披露有着严格要求，也常被称为“以信息披露为基础的制度”（Nestor and Thompson,1999）。后者突出银行在公司治理中的核心地位，法律法规经常是禁止“投机性”活动而不是坚持严格的信息披露，主要借助主银行或全能银行的外部化相机治理机制与不同利益主体共同参与的内部治理机构，被认为更接近利益相关者治理模式。LLSV(1998)使用49个国家和地区的数据区分出四种传统法律体系来解释不同公司治理模式，因而将全球公司治理模式分为盎格鲁—撒克逊模式（包括美国、英国及前英殖民地）、法国模式（包括法国、西班牙、葡萄牙殖民地影响范围）、德国模式（包括中欧和日本）和斯堪的纳维亚模式（主要包括北欧国家）四种类型。Claessens等人 (1999,2000)考察了9个东亚经济实体中的近3000家公司样本，发现东亚模式出现了新的代理问题，即大股东对小股东的利益侵犯，并且总结了东亚企业的共同特征，。Khan（2001）将其概括为两个方面：一是大多数东亚企业被家族所控制；二是家族控制常常通过股权金字塔、横向持股以及一股一票规则的偏离等方式而得以加强。他将东亚家族企业的公司治理制度视为与市场导向型和银行导向型平行的一种新的制度类型。另外还有一些学者研究了转轨经济模式。这种模式主要存在于俄罗斯和中东欧等转轨经济国家，他们的共同特点是都存在数量众多、规模庞大的国有企业需要进行重组，同时又继承了原有较为混乱的法律体系。在转轨经济国家中，公司治理最突出的问题是内部人控制，而内部人控制最典型的国家就是俄罗斯。由于企业内部人持有多数股份，所以，企业内部人的利益得到了强有力的体现，经理层事实上依法掌握了企业的控股权（青木昌彦，1995b）。内部人员(一般为经理层，波兰则为工人) 把持或控制科公司的多数股份后，成为了新的“所有者”。他所代表的就是他自己或本集团的利益，而不是普通股东的利益。（Cull,Robret,2002）、(Schutte,Clemens,2000)对捷克的研究表明，捷克私有化企业中，经理利用手中的权力，在所有者实际缺位的条件下，大量侵吞企业资产，形成所谓的严重“掏空”（tunneling）问题。这是制约捷克私有化企业迅速得到重建的重要因素。2．为什么存在这样的差异？典型的理论观点有两种：一种是政治起源论；认为各国公司治理合约的形式与该国的文化传统、法律规定、政治利益集团的寻租有关。Roe(2000)认为美国区别于欧洲各国的主要政治因素是否有深厚的社会民主。英美是个体主义和平民主义思想较重的国家，人们对权力的集中有一种持久的不信任感。不管这种权力的集中是在政府内还是在政府外。并且，全民参与式的竞争性选举和社会利益集团的普遍存在，强化了经济权力分散化，最终导致企业股权结构分散。相对而言，德日市场体系不十分完善，集体主义深厚，社会追求对公民的长期承诺，所以企业股权结构集中。USV则从法律资源的角度，各国公司治理的差异在于股东保护不同，对作出解释，普遍法系国家给予外部投资者——股东和债权人最强的保护，法国民法系国家对外部投资者保护最弱，而德国法国家和斯堪的纳维亚法国家则介于两者之间.与投资者保护强的国家相比，投资者保护较弱的国家中公司控制权更为集中，而在投资者保护较强的国家中，伯利与米恩斯式的公司即股东分散及职业经理控制公司的现象更为普遍。二是路径依赖论。认为各国公司所有权结构和治理规则是由该国初始条件决定的，其中效率和政治集团的寻祖是关键因素，Gordon(1983) 施莱佛和维什尼（1997）认为投资者的法律保护和所有权集中是一个好的公司治理结构的关键因素，所以他们认为美国、英国、德国和日本具有世界上最好的公司治理制度。《OECD公司治理准则》则认为，好的或有效的公司治理制度是具有国家特性的，它必须与本国的市场特征、制度环境以及社会传统相协调 (OECD,1999)。在20世纪80年代日本经济没有出错时，以银行为中心的公司治理显现出具稳定性的优势。人们认为，目光长远的银行能使公司主要关心长期投资决策。到了20世纪90年代，随着日本经济的崩溃，人们改变了看法。康和斯图尔兹（Kang and Stulz,1998）认为，日本银行远不是理性投资的推动者，它们错误地实行了软预算约束，向效益下降且需重组的公司过渡贷款。爱德华兹和费雪（Edwards and Fisher ,1994）、黑尔维希（Hellwig,1999）认为，德国银行同样在走下坡路，不能提供有效的公司治理。英美模式既有辉煌，也有危机的年代，特别是 2001年以来接连不断涌现出的安然公司、世通公司、施乐公司的假账丑闻也使人们对其公司治理效率产生怀疑；东南亚家族控制模式曾经造就了“东南亚奇迹”，但1998年以来的金融危机却使其暴露出诸多严重的缺陷。 1、趋同论（1）趋同于股东中心型模式的观点。研究公司治理问题的早期学者们认为股东中心型的英美模式比其他模式更为有效，也必将成为未来的主流模式。特别是二战后直到20世纪70年代，美国公司主导了世界，人们更加相信英美模式为全世界最佳。Foster(2001).Easterbrook and daniel(1991)认为国际市场竞争的压力会驱使各国公司治理向统一的效率模式演化，即以股东为导向、拥有发达的股票市场和分散的所有权的股东中心型模式。Jacopy(2001)的研究表明欧盟和日本大量制定法的变化，已使关系型治理体系有向美国的市场治理模式趋同的演变。（2）趋同于利益相关者模式的观点。20 世纪70年代以后，弗里曼（Freeman）、多纳德逊(Donaldson)、布莱尔(Blair)、米切尔(Mitchell)等认为，利益相关者模式比股东至上模式更有生命力，也是各种公司治理模式趋同的方向。从全球公司治理模式的特征和实际运作方式来看，日本和德国的公司治理模式更接近于利益相关者模式。由于日本和德国经济在“二战”结束后崛起，并在20世纪70年代后相当长时期保持强大的竞争优势，为利益相关者治理模式提供了有力的证据。（3）法律趋同与功能趋同2．反对趋同论 ①法律观点哥伦比业大学法律学教授Roe②政治文化观点③路径依赖观点中西方公司治理理论综述

与公司治理 ——资本结构无关性默顿·米勒和弗兰科·莫迪利安尼（Miller, M.H. and Modiglianni, F,1958）提出了MM定理：不存在破产风险和对利息交付税收补贴时，企业的市场价值与资本结构无关。他们认为，在有效的证券市场上，由于市场套利过程的存在，理性的投资者能够实现个人债务杠杆与企业债务杠杆之间的替代，最终公司市场价值和投资者收益是不变的。MM定理的最大缺陷在于把市场看成是完全有效的，这一假设明显与现实不符，从而受到了众多学者的批评。稍后1963年，莫迪利安尼和米勒又论证了，存在对利息支付的税收补贴将导致企业的价值随着税收补贴的资本化价值量带来的债券筹资数量而上升。但是这种说法意味着企业差不多全部用债券来筹资。詹森和梅克林（1976）指出由于债券代理成本的存在，资本结构不可能完全债券化。20世纪70年代以来，人们纷纷放松该理论的假设，尝试从破产成本、代理理论、信息不对称等方面来研究其影响因素。a,代理成本与资本结构詹森和梅克林（1976）指出MM定理基于如下假设：企业现金流量的概率分布与资本结构无关。而由于破产成本的存在，企业现金流量的概率分布发生了变化，因此代理成本的存在否定了MM定理的合理性。莫迪利安尼与米勒的缺陷在于没有涉及到与不同融资方式相联系的代理成本问题。詹森和梅克林认为债务的代理成本会产生两种相反的效应。第一种效应主要表现为债券会导致经理倾向于投资高风险高收益的项目。这是由债务合约的性质决定的，一旦失败，经理的损失有限。另一种效应表现为：由于从声誉角度出发考虑问题，公司或经理倾向于选择相对安全、能保证还清债务的项目，而不是真正价值最大化的项目（Diamond, 1989；1991）。从而，詹森与梅克林提出了公司所有权的结构理论：当代理成本A最小时所对应的E* 为股权与债券的最佳比例。而哈特之前如Townsend等，认为最化合同为债务合同。]融资结构在公司收购兼并或控制权的争夺中也发挥着重要的作用。詹森（1986）指出，债务迫使控制者承诺在未来支付现金流量，因而对控制者的控制及其利益形式约束。Grossman and Hart（1988）认为不还债将使债权人剥夺管理层的控制权，实现控制权从管理层到债权人的转移。（Israel, R. 1991）模型阐述了融资结构对收购价格及收购成功概率的影响。阿洪—博尔顿（Aghion and Boton,1992）模型解释了为何典型的债务契约是与破产机制相联系，而股权契约是同保持清偿能力前提下的公司经营权相联系的。 Easterbrook、 Fluck、 Myers提出了红利的委托——代理模型，认为红利是为了威胁管理层而派发的。张维迎（1996a）认为公司的融资结构与公司控制权及所有权的转移有紧密联系，公司所有权是一种状态依存所有权（state-contingent ownership），并不必然属于股东所有。正是在这个意义上，Blair(1995)认为，将股东视为公司所有者是一种误导。 不对称信息下的融资结构迈尔斯与马伊路夫（Myers and Majluf,1984）认为，投资者对公司内部情况及公司投资项目的了解，往往不如公司内部控制者。若公司实行股权融资，由于股市投资者的信息不对称，公司只能以低于实际价值的价格发行股票。这样会使原有股东的利益受到损害，因而公司不愿采用发行股票的方式筹集资金。因此,迈尔斯（1984）指出，公司融资存在一种“次序等级理论”（pecking order theory），即公司存在内部自有资金情况下，往往先使用自有资金，然后才会使用低风险的债务融资，而发行股票则是最后选择。法律保护与融资结构Stulz 指出为防止债务人失职，债权人不需要象股东那样采取联合行动，因而能更有效地得到法律保护。LLSV用法律规则的特点和执法质量两个指标研究表明投资者保护越弱的国家，资本市场越不发达。美国对投资者的法律保护最好，因此企业以股权融资为主，股票市场发达，日本和德国重视对债权人的法律保护，所以企业以债券融资为主，债务市场发达。他们认为企业的融资决策与该国的法律环境等因素有很大关系。交易成本理论(TCE)威廉姆森（Willamson,1988）利用资产专用性来考察融资决策。从交易成本出发，他认为企业应该首先利用债务融资，然后是股权融资，进而提出 Dequity概念，实现债务与股权融资的结合。设R为资产专用性指数，债务与股权的成本为K的函数，分别为D（k）和E（k），且D(0)<δ(0)Myers(2001)对融资结构理论作了简要的评述:a, trade off theory. B. the pecking order theory C, the free cash flow theory d. MM定理。他认为每一种理论均只反映了某一方面的情况，而不是一个一般性的理解，最后提出应考虑人力资本与金融资本共同投资的资本结构。（三）、股权结构与公司治理、绩效1, 詹森和梅克林（1976）将股东分为两类：一类是内部股东，既是所有者又是管理者；另一类是外部股东。随着所有者——管理者股票份额的减少，他对企业产出的权利要求部分也减少了。这将鼓励他以额外津贴的形式占用公司资源，更重要的是熊彼特式的创新活动也将减少，这将导致企业价值大大降低。2,德姆塞茨（1983）认为股权结构与公司绩效并无内在关系。他指出不能简单认为股权分散会导致企业价值不会最大化，所有权的结构是竞争性选择的结果。通过比较各种成本的大小，会使企业所有权结构达到均衡状态。Morck， Shleifer and vishny（1988）发现股权集中度与绩效成正比。3,Stulz（1988）从收购与兼并的角度出发，认为公司价值与经理控制的投票权数量之间呈U形关系。当经理控制的股票权比例α较小时，随α的增加，公司价值上升；当α较大时，随α的增加，公司价值趋于下降。这一假设得到了McComell and Servaes （1990）的证实。4,Shlerfter and Vishny（1997）认为法律不能给小股东以有效的保护时，大股东能获得有效的控制权，所以大股东持股在世界各国很普遍。在大股东不常见的美国、英国，敌意收购作为一种替代机制出现了；另外，大的债权人也在公司中拥有很大的权力，如日本、德国。但是，当大投资者的利益与其他投资者、经理层或雇员的利益不一致的时候，会产生掠夺行为。大投资者会牺牲其他投资者的利益来满足自己的偏好，尤其是当他们掌握的控制权大于其现金流量权的时汲取租金（Rajan，1995），大投资者的掠夺会造成其他投资者不愿投资。

全球治理理论是顺应世界多极化趋势而提出的旨在对全球政治事务进行共同管理的理论。 全球治理的基本特征包括：一是全球治理的实质是以全球治理机制为基础，而不是以正式的政府权威为基础；二是全球治理存在一个由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为者的多元化和多样性。 扩展资料 　　三是全球治理的.方式是参与、谈判和协调，强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要。 　　四是全球治理与全球秩序之间存在着紧密的联系，全球秩序包含那些世界政治不同发展阶段中的常规化安排，其中一些安排是基础性的，而另一些则是程序化的。

全球治理理论是顺应世界多极化趋势而提出的旨在对全球政治事务进行共同管理的理论。 全球治理的基本特征包括：一是全球治理的实质是以全球治理机制为基础，而不是以正式的政府权威为基础；二是全球治理存在一个由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为者的多元化和多样性。 扩展资料 　　三是全球治理的.方式是参与、谈判和协调，强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要。 　　四是全球治理与全球秩序之间存在着紧密的联系，全球秩序包含那些世界政治不同发展阶段中的常规化安排，其中一些安排是基础性的，而另一些则是程序化的。

全球治理理论是顺应世界多极化趋势而提出的旨在对全球政治事务进行共同管理的理论。 全球治理的基本特征包括：一是全球治理的实质是以全球治理机制为基础，而不是以正式的政府权威为基础；二是全球治理存在一个由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为者的多元化和多样性。 扩展资料 　　三是全球治理的.方式是参与、谈判和协调，强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要。 　　四是全球治理与全球秩序之间存在着紧密的联系，全球秩序包含那些世界政治不同发展阶段中的常规化安排，其中一些安排是基础性的，而另一些则是程序化的。

【答案】：D本题考核“公司治理理论”的知识点。委托代理理论认为，授权者就是委托人，被授权者就是代理人，选项D错误。

公司治理（corporate governance）,又译为法人治理结构，是现代企业制度中最重要的组织架构。从狭义角度上理解，是居于企业所有权层次，研究如何授权给职业经理人并针对职业经理人履行职务行为行使监管职能的科学。从广义角度理解，是研究企业权力安排的一门科学。 公司治理在发达市场经济国家也是一个很新的概念。90年代以来，公司治理在发达国家成为一个引起人们持续关注的政策问题。亚洲金融危机之后，公司治理改革成为东亚国家和地区的热门话题和首要任务。由于经济全球化的加速发展，投资者要求各国改善公司治理结构，形成了一个公司治理运动的浪潮。公司治理的理论基础自1932年美国学者贝利和米恩斯提出公司治理结构的概念以来，众多学者从不同角度对公司治理理论进行了研究，其中具代表性的是超产权理论、两权分离理论、委托代理理论和利益相关者理论，它们构成了公司治理结构的主要理论基础。 超产权理论是在20世纪90年代以后兴起的一种治理理论，是产权理论经过实证解释和逻演绎的结果。该理论认为，企业产权改革、利润激励只有在市场竞争的前提下才能发挥作其刺激经营者增加努力和投入的作用。要使企业完善自身治理机制，基本动力是引入竞争，变动产权只是改变机制的一种手段。该理论的基本观点有：产权改革并不能保证公司治理结构就一定变得有效率，竞争才是保障治理结构改善的根本条件。英国经济学家马丁和帕克经过实证研究后发现，在竞争比较充分的市场上，企业产权改革后的平均效益有显著提高，而在垄断市场上并没有明显提高，相反，一些未私有化的国有企业由于引入内部竞争机制而走出困境的事例也有很多，澳大利亚经济学教授泰腾朗的研究结论也与此相似。因此，他们认为，企业效益主要与市场结构即市场竞争程度有关，因而企业通过产权改革等措施改善自身的治理结构还不够，重要的是要引入竞争性的动力机制。对经营者的利润激励与企业绩效的提高并不总是正相关，只有在市场竞争的前提下才是如此。在没有或不完全竞争的市场上，经营者完全可以通过人为抬价来“坐收地租”式地增加自己的利润收益，而不会努力地增加自己的投入，这种情形只有在市场存在较充分的竞争时才会改变。此外，现代企业的经营者不但受剩余索取权的激励，同时还要受剩余控制权收益的激励。控制权收益越高，经营者就越重视他的控制权，这种控制权收益激励同样随市场竞争程度加大而发挥更大的作用。超产权论作为公司治理理论的新兴分支，为公司治理提供了新的理论基础。它通过引入市场竞争概念，诠释了国际上部分国有企业特别是国有控股公司成功的经验，同时，也为健全和完善公司治理结构以新的启示：只有健全和完善市场体系，并通过积极而主动地参与市场竞争，才能建立起有效的公司治理结构，确保多方利益得以有效实现。 所有权与控制权分离所带来的最直接问题，是作为失去控制权的所有者如何监督制约拥有控制权的经营者，以实现所有者利益最大化为目标去进行经营决策，而不是滥用经营决策权，这同时也是委托代理理论所要解决的核心问题。委托代理理论是公司治理理论的重要组成部分，该理论将在两权分离的公司制度下，所有者（委托人）和经营者（代理人）双方关系的特点归结为：经济利益不完全一致，承担的风险大小不对等，公司经营状况和资金运用的信息不对称。经营者负责公司的日常经营，拥有绝对的信息优势，为追求自身利益的最大化，其行为很可能与所有者和公司的利益不一致，甚至于侵损所有者和公司的利益，从而诱发风险。为了规避这一风险，确保资本安全和最大的投资回报，就要引入公司治理这一机制，实现对经营者的激励和监督。委托代理理论的基本思想是：公司股东是公司的所有者，即委托代理理论中所指的委托人，经营者是代理人。代理人是自利的经济人，具有不同于公司所有者的利益诉求，具有机会主义的行为倾向。所以，公司治理结的中心问题就是解决代理风险问题，即如何使代理人履行忠实义务，具体地说，就是如何建立起有效的激励约束机制，督促经营者为所有者（股东）的利益最大化服务。 围绕着公司治理目标、公司治理结构安排以及公司治理机制改革等一系列课题，法学家和经济学家提出了单边和多边治理理论，而且多边治理理论已经逐步占据了学术主流地位。以股东所有权理论为基础的单边治理理论公司作为一个法人团体，必须具备人和物两个基本的要素。单边治理理论定义公司时，将公司理解为一个由物质资本所有者组成的联合体，公司的权力只能在所有者之间分配。因此，公司法人治理结构所要解决的问题是股东通过何种制度设计使经营者在自己的利益范围内从事经营活动，其实质是所有权对经营权的约束与监督问题。单边治理理论包括以下一些基本内容：股东所有权论。即作为公司所有者的股东才享有公司权力，他们对公司的财产不仅享有“剩余索取权”，而且还对公司的经营享有最高的直接控制权。为了体现这种股东至上主义，股东大会被认为是最高权力机关。信托关系论。即董事会与股东大会之间被认为是一种信托关系，董事会对股东负信托义务，负责托管股东的财产并对公司高级管理人员的行为进行监督,以维护股东的利益。委托代理关系论。即董事会与高层管理层之间被认为是一种委托代理关系，其中，董事会负责聘任或者解聘高级管理人员；而高级管理人员作为董事会的代理人在董事会的授权范围内从事经营活动并受董事会的监督。我们认为，单边治理理论在以下几个方面存在着瑕疵：虽然股东是公司剩余索取者并由此而承担公司生产经营风险，但是公司往往是有限责任公司，股东只承担一部分而不是全部风险；股东虽然持有公司的股票，但大型公司的股权是相当分散的，每个股东只持有公司总体股份的很少份额。由于信息不对称和监督收益与监督成本不对称，股东很难有效监督高级管理人员的行为；委托人模式所主张的若干公司治理机制虽然有利于股东，但对于其他利益相关者是不利，甚至是有害。以利益相关者理论为基础的多边治理理论利益相关者理论的提出最早可以追溯到美国学者杜德，他认为股东利益的最大化不应当是公司董事唯一的追求，他们还应当代表其他相关利益主体如员工、债权人、消费者和社区的整体利益。1963年斯坦福研究所最先提出“利益相关者”的概念。20世纪70年代以来，利益相关者的定义越来越多。其中利益相关者理论的最主要倡导者美国学者布莱尔，在1995年出版的专著中有针对性地提出了利益相关者理论。支持利益相关者理论的学者认为，组织——是各种生产要素的所有者为了各自的目的联合起来而组成的一种具有法人资格的契约联合体。尽管这些学者对公司利益相关者的具体范围尚存分歧，但也已经达成了一定范围内的共识，即公司不仅仅是一个由资本所有者组成的联合体，更重要的是它在本质上是为物质资本所有者、人力资本所有者等利益相关者之间的契约关系充当联接点。在这一理论背景下，公司法人治理结构被定义为股东、债权人、职工等利益相关者之间有关公司经营与权利的配置机制。利益相关者共同治理公司成为这种理论对公司法人治理结构改革的核心思想。与利益相关者理论相联系的是受托人理论。该理论认为大型公司是社会机构而不仅仅是私人契约的产物，董事会应被视为公司有形和无形资产的受托人，职责是确保在其控制经营下的公司资产的保值增值，并使资产收益在不同的利益相关者之间得到相对公平的分配。受托人不仅应考虑现有股东的利益，而且应考虑利益相关者的利益。在利益相关者理论指导下，公司治理问题将可以更广泛地理解为一种法律、文化和制度性安排的有机整合。这一整合决定了公司行为的范围，控制权的归属,控制权行使的方式和程序，风险承担与收益分配的机制等等。 1， 公司治理的内涵伯利和米恩斯（Berle and Means,1932）以及詹森和梅克林（Jensen and Meckling, 1976）认为公司治理应致力于解决所有者与经营者之间的关系，公司治理的焦点在于使所有者与经营者的利益相一致。法马和詹森（Fama and Jensen, 1983）进一步提出，公司治理研究的是所有权与经营权分离情况下的代理人问题，其中心问题是如何降低代理成本。施莱佛和维什尼（Shleifer and Vishny, 1997）认为公司治理要处理的是公司的资本供给者如何确保自己可以得到投资回报的途径问题，认为公司治理的中心课题是要保证资本供给者（包括股东和债权人）的利益。上述学者对公司治理内涵的界定偏重于所有者（一般情况下即为股东）的利益，因此他们信奉“股东治理模式”。?科克伦和沃提克（Cochran and Wartick,1988）认为，公司治理要解决的是高级管理人员、股东、董事会和公司的其他相关利益者相互作用产生的诸多特定的问题。布莱尔（1995）认为公司治理是指有关公司控制权或剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，谁拥有公司，如何控制公司，风险和收益如何在公司的一系列组成人员，包括股东、债权人、职工、用户、供应商以及公司所有的社区之间分配等一系列问题。以上学者对公司治理的阐述把利益相关者放在与股东相同的位置上，因而他们提倡“利益相关者治理模式”。

【答案】：C利益相关者理论从对企业发展的贡献上说明了重视非股东的其他利益相关者的必要性。认为真正为企业的生存和发展操心的，是与企业利害关系更为密切的经理人员和广大职工。选项C正确。

公共行政学的发展随着时间的推进,社会中新的问题和矛盾不断出现,这些因素无不影响着公共行政学的发展。1.企业家政府理论的兴起。企业家政府理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的,它不仅对政府的本质及其存在的必要性作出了新的回答,还对企业家政府的本质与特征作了简洁而形象的刻画。该理论认为,政府是我们用来作出公共决策的一种机制,是我们解决共同问题的方式的载体,对于一切文明社会来说,政府都必不可少。遗憾的是,政府的现状并不令人满意,它并没有像人们所期望的那样有效运作。然而,问题不在于政府中工作的人,而在于工作的体制,正如奥斯本和盖布勒所言,政府中的大多数公务员是负责的、有才能的、立志献身的人,只是受制于陈旧体制的桎梏,创造性得不到发挥,精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变,释放出政府公务员身上巨大的能量,提高他们为公众服务的能力。2.新公共服务理论的提出。所谓新公共服务,它指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论,新公共服务理论认为,公共行政已经经历了一场革命。目前,与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务,倒不如说他们更加关注“掌舵”而不是“划桨”,即他们更加关注成为一个倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是,在他们忙于“掌舵”的时候,他们是否忘记了是谁拥有这艘船呢?在新公共服务理论家看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。他们的工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构