高梦一如果说国土资源违法举报延伸了国土资源执法监察的发现耳目，那么卫片执法检查便从新的视角进一步创新了国土资源执法监察工作的发现机制。“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”，目前，国土资源执法监管体系初步形成。土地卫片执法检查是利用卫星遥感影像图，对监测范围内土地利用情况发生变化的地块逐一进行核查，发现和查处违法用地的专项执法活动。自2000年以来，已开展10次土地卫片执法检查。土地卫片执法检查改变了过去仅仅依靠群众举报、领导批转、媒体曝光等被动式的执法手段，形成了全新、高效、立体、科学的执法监察局面，构成了国土资源管理“天上看、地上查、网上管”的立体体系。应该说通过开展土地卫片执法检查工作，使得各级国土资源主管部门变被动执法为主动执法，变单个部门执法为以政府为主导、多部门联合参与执法。通过整改、查处卫片执法检查发现的违法用地，倒逼各级政府改进土地管理制度、落实共同管理责任、构建长效执法机制，为落实中央提出的“两个最严格制度”、维护群众合法权益、以资源利用方式转变促进经济发展方式转变打下了扎实的基础。一、卫片执法与国土资源管理（一）现行国土资源管理法律法规与实际工作操作存在冲突（1）缺少关于执法监察工作实施细则的规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定对违法建筑继续施工有权制止，但无具体程序依据，如何制止？法律无明确规定。具体实施上，也缺少必要的落实细节，基层实施则更加困难，造成目前对违法建筑的查处基本只执行罚款，没收建筑物只能是“纸上谈兵”。（2）案件查处处罚规定过于严厉，以至于难以执行到位。土地无所不在，矿产地往往地处偏僻，违法行为的发生具有广阔的空间。土地、矿产违法一旦形成事实，就具有不可逆性。耕地一旦遭到破坏就难以恢复，破坏、浪费的矿产资源不可再生。法律规定对土地、矿产违法案件查处非常严厉，往往是拆除建筑物，封闭乃至炸毁矿井，财产损失相当严重。对于违法责任人，属于国家公务人员的，还要给予行政处分；触犯刑法的，要移送司法机关追究刑事责任。虽然从保护国土资源的立法思想来看，如此严格的规定有其合理性，但是从实际操作层面来看，要考虑到社会稳定、资源浪费、环境污染等多种因素，处理难度非常大，很难落实到位。（3）特殊项目在适用法律上存在偏差。2009年度土地卫片执法检查统计表明，国家和省级重点工程违法用地比较突出。各地普遍反映，国家和省级重点工程都存在工期紧、任务急等情况，往往在只有立项的情况下就全面动工，而地方政府对这种情况的违法用地查处往往是处于两难境地：一方面要加大力度严格执法，查处违法用地；另一方面又要积极努力保障国家和省级重点工程进度。国家和省级重点工程违法用地如何查处？显然不能像处理一般项目违法用地一样简单罚款、拆除，各地只能抓紧补办手续，将此类违法用地合法化。如果因为项目类型特殊就可以差别对待，无视法律的程序正义理念，不利于维护国家法律的权威和尊严。（二）行政管理体制制约执法监察的效力国土资源执法监察体制是执行属地化管理原则，由地方政府负责各地国土资源主管部门和执法监察机构的财政支出和收入。从2009年度土地卫片执法检查结果来看，虽然非法批准占用土地行为所占比重低于非法占地行为，但是非法占地项目中很大一部分还是经过地方政府默许的。这就造成完全属地化管理的执法监察体制与土地、矿产违法对象的特殊性不相适应，各地普遍存在缺乏必要的执法条件和执法环境问题。明明知道违法用地、违法采矿，但由于涉及当地政府和局部利益，执法监察人员不能查、不敢查，也不敢向上级报告，执法难以到位。（三）国土资源执法监察权力和其所承担的职责不平衡无论从国土资源执法监察具体个案查处的实际情况，还是从土地卫片执法检查工作等一系列专项执法检查工作情况来看，违法问题发生的趋势总体向好，但是总量还是不容乐观。究其原因，无外乎抗法者无视国土资源法律尊严，蔑视国土资源执法人员执法权威。对日益严峻的执法形势和执法环境，中央提出要用最严格的措施来管理国土资源，但没有赋予国土资源主管部门足够的权力，导致国土资源执法监察权力与职责之间不平衡。执法监察没有法定的强制措施，对于正在进行的违法行为，只能责令停止，若当事人置之不理就无能为力了，只能向法院申请强制执行。而现实情况往往不是执行不了，就是时间拖得很长，木已成舟，人为地扩大了损失，加大了执法的对抗性和查处的难度。二、对于卫片执法工作的几点思考国土资源执法监察是行政执法的一种，通过防范功能、补救功能、反馈功能，通过事前监察、事中监察、经常性地巡查、法制宣传、制止纠正、实施信息反馈等环节，从严查办违法案件，使人们不敢贸然违法，从而达到保护和合理利用国土资源，保障经济社会健康、快速、稳定发展的目的。它是整个国土资源行政管理的后御防线，是依法行政的最后保障，是检验国土资源管理工作实效的标尺。因此，国土资源执法监察工作除了完成对国土资源领域违法违规案件的查处和相关政策研究之外，还应积极分析全国范围内的违法形势，并与现行国土资源管理法律法规政策相对比，为国土资源管理政策制定提供依据。（一）进一步完善国土资源管理法律法规政策（1）充分利用《土地管理法》修改的机会，积极妥善解决现行法律与实际操作发生冲突的问题。（2）处理好保障国家和省级重点工程项目服务和维护国土资源管理秩序之间的关系。在国土资源部对土地审批制度进行改革的基础上，联合国家发展和改革委员会、环境保护部、交通部、铁道部等相关部门共同研究如何进一步优化土地审批制度，减少审批环节，有条件地下放审批权限，切实贯彻落实土地预审等国家相关法律法规政策。（二）加大力度推进国土资源管理体制改革（1）理顺政府职权与土地利用的关系。政府对于经济领域的管理，应该主要是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理，不应直接参与和干预企业经营投资行为。国土资源执法监察部门对各地政府、企业以及个人违法用地行为在职责范围内进行查处。（2）争取省以下国土资源执法监察队伍垂直管理，行政处罚权由省级国土资源行政主管部门统一行使，保持队伍的相对独立性。（三）加强部门配合，树立执法监察权威性（1）进一步落实部门配合，共同开展执法监察工作。从历次卫片执法检查整改查处工作开展情况看，对违法用地的查处只靠国土资源主管部门是十分困难的，需要由政府牵头，法院、公安、规划、城管、国土等部门联合执法，特别是司法部门。国土资源主管部门将违法用地案件移送司法部门这一方式被普遍应用，但是实际效果并不显著，国土资源部门与司法部门的相关规定在衔接上存在一定问题。因此，建议明确界定国土资源违法、违纪、犯罪三类行为及对应移交的部门、标准、程序和处理时限，争取协调制定纪检、监察、司法部门工作人员办案不协作、不作为责任追究办法，防止出现“移送走形式”的现象。（2）树立执法监察权威性。国土资源执法监察人员肩负着巡查、发现、制止、查处国土资源违法违规行为的任务，是法律得以贯彻实施的重要一环。如果没有最基本的执法证件、执法制服、车辆标识，只能穿便装冒着挨打甚至付出生命的危险来捍卫法律的尊严、履行自己的使命，显然不利于违法用地问题的处理和解决。建议切实采取措施，改善国土资源执法环境，有效保护执法人员，为国土资源执法监察人员配备统一执法制服、车辆标识，从而维护国土资源法律尊严，树立国土资源执法的权威性。
