村改居

　　在“村改居”过程中，农村区域成为城市市区的一部分，农村村民(有些已经进行户籍制度改革的地方，也叫农村居民，如福建省)成为城市居民，其结果是否自然引起农村集体所有土地变为国家所有土地，即“村改居”是否自然改变土地所有性质，就国土资源管理部门而言，不同的人有不同的看法。　　一方观点：自然改变　　“村改居”必然带来土地所有性质的改变，而且是自然改变土地所有性质。理由如下：　　法律依据充分。《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。既然农村已被划入城市范围，成为城市市区的组成部分，原农村范围内的土地也就变成城市范围内的土地；既然是城市范围内的土地，根据《宪法》规定，自然就属于国家所有。而且《土地管理法实施条例》第二条第(一)、(五)项规定得更为明确。“村改居”也就是农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于这些成员集体所有的土地自然就属于国家所有。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条更加明确了“村改居”后未经征用的土地，也归属国家所有。因此，“村改居”自然改变土地所有性质的法律依据是十分充分的，也是非常明确的。《宪法》具有最高的法律效力，《宪法》对城市的土地性质已作了明确规定，所以即使有其他与其相抵触的规定也都是无效的。　　有利于城市建设。“村改居”后，原农民集体所有土地属于国家所有，各类非农业建设项目需要使用原集体土地的，就无须办理征收土地手续，按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，经办理农转用手续后以划拨或有偿出让方式供地，直接作为国有土地办理供地审批手续。这不仅大大提高工作效率，而且有利于提高国有土地的使用率，充分发挥国有土地的作用，加快城市建设步伐，避免因征地问题导致不必要的纠纷和矛盾。如果农民全部成建制变成城镇居民后，对其土地仍然需要以征收方式转为国有，不仅不符合《宪法》、《土地管理法实施条例》、原国家土地管理局的有关规定，而且会造成“村改居”名不副实，同时还会因征地导致国家费用的不必要支出。　　另方观点：不能自然改变　　“村改居”并不能自然改变土地所有性质。理由主要有：　　应该全面理解城市的土地属于国家所有这一规定的特定历史背景。过去，城里人与乡下人在上学、就业、社会保障等政府给予的待遇上有天壤之别。因此在当时，农民转为城镇居民，享受城镇居民的各种待遇，集体所有土地转为国有土地，由国家依法处置，也就是顺理成章的事情，农民只有欢天喜地，不会反对。可目前的“村改居”情况就不同了，城乡差别缩小，农民身份改变后，由于“村改居”涉及的农民多，待遇无法跟上。例如福建省沿海某设区市实行“村改居”后，两千左右人口的村庄往往只有四五人享受最低生活保障。居民身份对农民来说已无多大吸引力。　　城市规划区内的土地不属于国家所有也是有法可依的。根据《城市房地产管理法》第八条、《城市规划法》第三条的规定，属于城市规划区内(包括城市市区)的土地不当然都是国有土地；属于城市规划区内集体所有土地，需要作为国有土地有偿出让的，必须依法征用，而不是通过“村改居”就可以自然变成国有土地，不是通过“村改居”就可以解决土地所有性质。　　从理论上分析。城市土地属于国有的规定，始见于1982年的《宪法》。1982年《宪法》第一次对城市土地的所有制作出规定，通过立法形式宣布城市土地国有化，目的是建立土地的社会主义公有制。从《宪法》的立法宗旨和立法本意看，该规定只是对1982年以前城市市区(城市建成区)土地国有化予以明确，不包括1982年以后城市新增的建成区土地国有化。《宪法》第十条第一款规定，“城市的土地属于国家所有”；《土地管理法》第八条第一款规定，“城市市区的土地属于国家所有”。城市按其建设情况划分，可分为核心区、建成区、规划区。很显然，《土地管理法》规定的“城市市区”比《宪法》规定的城市的外延小，这不仅说明立法机关对“城市土地”的外延的界定十分明晰，同时也表明城市土地(城市建成区土地)并非绝对属于国有。城市市区(城市建成区)土地是否属于国有，应当根据立法本意和土地权属变化的历史情况等各方面因素综合考虑，用历史的、辩证的观点进行分析，针对个案实事求是地进行确认，而不能简单地认为城市建成区土地就是国有土地。城市市区(城市建成区)的土地属于国有，只是一种相对确定的法律规范，并不是指城市市区(城市建成区)范围内的所有土地都属于国家所有。　　四是从实际情况看。随着城市的建设发展，建成区范围呈逐步扩大趋势，单位和个人经依法批准使用城乡结合部和其他城市规划控制区范围内的集体土地(如乡镇企业和农村村民建房用地)，现已成为建成区，而上述这些单位和个人现持有的却是《集体建设用地使用证》。目前从全国各个城市的现状来看，城市建成区范围内普遍存在“城中村”和农民集体土地。由此可见，把城市建成区范围内的土地一概等同于国有土地，无论从现实情况还是在逻辑上都是不能成立的。　　作者观点：有条件地改变　　经了解，除了个别特殊的地方，其他绝大多数地方“村改居”后，农民赖以生存和发展的仍是世代耕种的土地。“村改居”要确保村集体和农民拥有的土地权益不受损害，原在册的村集体经济组织成员应继续享有有关土地的收益分配权。如果农民的合法权益得不到应有的保障，“村改居”不仅毫无意义，而且也违背法律的立法精神和现行政策规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。虽然“村改居”并不会马上对原集体所有的农用地进行非农业建设，但各类非农业建设需要占用已经“村改居”的集体所有土地的，必须依照法定程序办理征地手续。至于以什么方式进行征地补偿，如基本生活保障、养老保险、以土地使用权投资入股等，则另当别论。　　当然从客观实际考虑，从有利于保护原村集体组织和农民的利益、有利于发展出发，“村改居”后，农民集体经济组织全体成员转为城镇居民的，原经有权机关批准使用的集体建设用地，可以确认为国家所有，对此类用地可直接为原集体建设用地者颁发或者换发国有土地使用权证；原集体土地属于未利用地的，直接作为国有土地办理供地审批手续，但必须依法给予补偿；各类企业原依法使用的集体土地按规定确认为国家所有后，在给企业办理初始土地登记或者变更土地登记时，应区别不同情形进行处理：在企业自愿的前提下，可以改为协议方式出让国有土地使用权，签订出让合同，收取土地出让金，按不同用途确定土地使用年限；允许企业保留行政划拨用地方式，土地使用年限按工商营业执照登记的年限核定，企业终止经营时，其国有土地使用权按规定予以收回。　　今年，全国有21个省份将依照村民委员会组织法的规定，进行新一届村委会换届选举工作。村委会组织法是1998年11月4日由九届全 国人大常委会第5次会议通过并于公布之日起施行的。这部法律实施以来，对保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，发挥了重要作用，受到国内外的普遍赞誉。但该法实施近7年来，随着经济和社会的发展变化，村民自治也出现了一些新情况和新问题，有关方面呼吁，应对村委会组织法适时进行修改。本报从今天开始，推出“聚焦村委会组织法修订”专栏，以期在有关部门修订该法时能起到一定的参考　　作用。　　从上个世纪80年代开始，随着城市化进程的逐渐加快，在我国城市周边地带，常常出现一夜之间村民委员会的牌子换成居民委员会、村民身份改为市民、乡村划分为城区的现象。这在错综复杂的城市化进程中成为一面特殊的“镜像”。　　“村改居”后的社区居民，是按照居民委员会组织法规定的居民自治的规则管理，还是按照村民委员会组织法规定的村民自治的规则管理，目前法律还没有专门的规定。按说，其身份改为居民后，自然应按居委会组织法进行管理。但由于与之相配套的管理体制、管理方式没有及时出台，目前绝大多数“村改居”后的居民，仍然按照村委会的管理模式进行管理，使得“村改居”后原村民与新居民之间在管理上明显不同。这一问题，是我国城市边缘地带“村改居”后的社区治理普遍面临的问题，有的已经成为影响社会稳定的重要因素。　　“村改居”后的城市社区仍有实行村民自治的合理性　　济南大学法学院教授高灵芝等最近就“村改居”问题进行了专题调研。他们认为，农村村民委员会成建制地转为居民委员会的，尽管这些社区已经具备了城市社区的外壳，社区内已经没有或基本没有农业用地，居民也基本非农业化，不再从事农业生产，他们的户籍也已经成建制地转为城市户口。但是，从社区社会基础和实践情况进行分析，“村改居”后相当长一段时期内仍有实行村民自治的合理性。　　其理由如下：　　一是从社区的区域范围、社会关系、社区利益相关程度、社区参与意识看，村民自治的实现条件没有变。征地、房地产开发和社区企业的发展所带来的经济利益，自然成了各利益主体，尤其是失地农民共同关注的焦点，也是矛盾的焦点，社区利益的相关性不但没有因城市化下降，反而增强，因之社区居民民主选举、民主监督、民主管理、民主决策的意识较之“村改居”前更强，热情更高，换届选举选民的参选率都在90%以上。　　二是“村改居”自治主体基本没变。原村集体所有的生产和生活用地所有权性质也没变，仍为集体所有，这是“村改居”后社区的福利主源泉和利益关联点。同时，“村改居”后的居民，作为法定的市民仍不能完全享受到市民的待遇。如许多地方对“村改居”后的居民的贫困救助标准是按农村而不是按市民的最低生活保障标准确定的。“村改居”后的社区居民身份的自我认定也明显偏重农民身份。总之，“村改居”后，尽管村民变市民具有法律合法性，但作为村民自治主体———原村民必备的要件基本没变。　　三是从“村改居”社区的实践效果看，村民自治显示出较强的生命力。一些城市社区仍然挂着村民委员会的牌子，其余的社区尽管挂上社区居民委员会牌子，也是换汤不换药，都还依然使用着村民委员会公章。“村改居”后的社区居民委员会(或村民委员会)除了承担更多新的职责外，还必须管理原村集体经济。同时，村民委员会选举规则一直为“村改居”后的社区居民委员会换届选举所遵循。　　实行居民自治将会使农民失去基层直接选举权　　中国社会科学院政治学所的田小红也认为，虽然城市基层组织冠名为居民委员会并且也实行居民自治原则，但的确与居民自治存在着天壤之别。在城市化的进程中，一般会将原村委会改居委会，可是，城市居委会的选举是非常不健全的，甚至可以说，城市居民还没有真正得到他们在居民自治中应该具有的选举权。在这种情况下，如果生硬地将村委会更改为居委会，就会使农民失去基层的直接选举权。这样，村民在变成居民的过程中，会有较大的政治失落。　　高灵芝教授认为，“村改居”后，依法应按居民委员会组织法治理。但从社区社会基础和实践情况分析，“村改居”后的相当长时期内仍实行村民自治具有合理性，这就带来了“村改居”后按村民自治规则治理的法律合法性问题。　　首先，是社区事务治理的合法性问题。村民委员会和居民委员会尽管都是基层群众性自治组织，但二者在工作职能、公共事务管理、执行的政策等方面存在着显著的差别。例如，在农村，村民委员会不仅承担着社区公共事务的管理，而且还承担着社区公共支出的责任。而在老城市社区，居民委员会仅承担着社区公共事务管理的责任，公共事务支出的责任，由政府承担。社区公共事务的支出，由社区集体经济承担，必然导致原居民利益的流失，损害原居民权益。　　其次，居民委员会的法律身份与村民委员会公章的法律效力问题。“村改居”后的社区，从法律的意义上来讲，已经隶属于城市，应执行城市的政策。实行村民自治，则说明居民委员会尚有部分村民委员会的职能，涉及到村民委员会职责范围内的事务，只有用村民委员会的名义解决才合法，比如，土地转让、房屋出售等。居民委员会的法律身份与村民委员会公章法律效力存在冲突。　　第三，换届选举的法律依据问题。“村改居”后的社区，面临着居民委员会的选举问题，那么，选举是依照居民委员会组织法还是依据村民委员会组织法选举呢？不同的法律依据，具有不同的法律程序。　　由村民自治走向居民自治法律应体现起承转合　　毋庸置疑，乡村城市化是不可逆转的大趋势，“村改居”社区迟早将被纳入和融入城市体系，村民自治会逐渐走向居民自治，不过，这个过程的实现不可能一蹴而就，而将会是一个十分漫长的时期。　　在这个漫长的时期，法律冲突如何解决？高灵芝教授认为，应尽快修改完善有关村民委员会组织法和城市居民委员会组织法等法律，明确“村改居”的社区居民委员会的职能定位和换届选举的有关问题。在此基础之上，建立一套具有起承转合功能的基层社会自治基本法规体系，协调村民委员会组织法与居民委员会组织法在村民向居民过渡中所出现的自治主体之间的矛盾关系和自治适用法律的冲突，以保障村民自治向居民自治的有序过渡和衔接，从整体上推动基层社会自治可持续发展。　　田小红也认为，在目前情况下，不要过于急剧地改变村民自治的体制而代之以居委会体制。应充分尊重农民的愿望，允许农民自主地探索，通过他们多种途径的比较和试验，以他们能够接受的方式推进基层民主自治的进程。　　据了解，民政部目前正就进一步规范撤村建居工作调研并将提出规范性意见。　　别担心了

好像要得。 政府不得干预依法属于社区居民自治范围内的事项、政府委托居委会承办事项应提供必要经费和条件、任何组织和个人不得指定、委派或者撤换居委会成员……民政部近日公布了《城市居民委员会组织法（修订稿）》增加了近十条条款，其中对居委会的选举机构、居委会的选举程序、居委会的罢免程序和居委会的职权等作出了明确规定。 目前，民政部正在向社会征求对该修订稿的意见，并将于今年年底召开听证会。 现行的《城市居民委员会组织法》于1990年1月1日起施行，共有二十三条条款。 民政部专家咨询委员会成员、北京大学社会学系教授夏学銮表示，目前的《城市居民委员会组织法》已不适应社会发展。首先，社会人口流动大幅增加，按原来规定居委会管理是以户籍为基础，无疑会把许多外来人员拒之门外，修订后改为以居住地为基础，那么外来人员的选举权、生育权等权益就通过基层纳入城市管理范围。其次，随着城市管理体制的改革，基层群众不适应原来的行政管理模式，而应该通过自治组织办理社会公共事务，将政府的工作重心下移，以此减少政府的压力。 “虽然按目前法律规定居委会也是自治，但操作中并没有得到充分的实施。”夏学銮认为，修订稿吸收了社区建设的成果，将其群众自治组织的性质固定化、法律化。“居委会不再是政府的神经末梢，它履行职责不再是行政行为。” 他还表示，修订稿提出“权随责走，费随事转”是一大进步，居委会应该成为政府与市场之间的缓冲地带，当后两者都失灵时，作为第三种力量可以发挥作用保障社会稳定。 亮点1·居民自治 政府不得干预居民自治 修订稿第四条关于居委会与城市基层政府关系的规定里，增加“政府不得干预依法属于社区居民自治范围内的事项”的内容。 第五条关于居委会职责的规定里，增加“办理本社区居民的公共事务和公益事业，组织居民开展自治活动。” 专家解读 邓国胜（清华大学NGO研究所副所长）：以前居委会的性质很模糊，运作过程中变成为政府街道办事处下的行政性办事机构。第四条新规定立法的方向明确，强调居委会的自治性，体现了政社分开的原则。第五条新规定突出了居委会的工作重点，更强调其公共服务的任务。 现状调查 有些事情居委会无权解决 北京市朝阳区劲松中社区居委会一位干部说，涉及到居民切身利益的事情主要通过居民会议来解决。 这位干部说，最近社区召开的居民会议讨论社区公园定期开放的问题。为了社区的安全，社区公园两扇门只是在上午和下午各开放3小时。但想去公园散步的居民感觉放时间太短。 召开居民会议后，当时没有形成统一的意见，后来，部分居民代表讨论决定从早上6点到晚上10点开放。 但是，由于居委会没有行政权力，所以涉及到某些问题，开居民会议也解决不了。比如一户居民在家里临街房间墙上自己打了一个门，有居民反映不安全，但居委会没有权力解决，只能跟城管和房管所分别沟通。 亮点2·成员任免 居委会候选人由居民提名 修订稿增加“任何组织和个人不得指定、委派或者撤换居民委员会成员”、“居民会议或者各居民小组推选产生居民选举委员会成员”、“选举居民委员会，由本社区有选举权的居民提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”。 专家解读 夏学銮（北京大学社会学系教授）：以前居委会干部是政府任命的，新增规定突显居委会民主选举的自治原则。居委会成员完全由居民自己说了算，更充分实践基层民主。 毛寿龙（中国人民大学行政管理学系主任）：这些规定技术问题还应细化。如选举须过半数方为有效，如果候选人票数比较分散达不到半数，那就重新投票，还是在最高票数的两者之中选举，应该再明确规定。 现状调查 居民推荐的候选人没有当选 北京市朝阳区劲松中社区居委会的干部说，该社区现任委员会是去年6月14日选举出来的，当时候选人主要分为三种，一种是上一届的干部，一种是街道办事处推荐的，一种是居民自己推选的。 这位干部说，由于居民自己推荐的候选人得的票数少，没有当选。 投票的时候，候选人的票上已经写出了推荐的职务，有些居民就提出来，应该先选出委员，之后再定职务。 亮点3·居委会职权 居委会可监督物业机构 修订稿第六条规定，居民委员会可以组织物业管理机构开展多种形式的社区服务，物业管理机构要接受其指导和监督。第十八条规定，业主委员会的成立方案要由居民委员会提请居民会议讨论决定。 专家解读 夏学銮：业委会和物业管理机构是商业组织，而居委会服务性组织，后者没有权力对前两者进行监督和指导。这两条规定使社区组织复杂化了，而且带有行政权力色彩，修订显得不彻底，使居委会原来的行政机构性质有所遗留。 毛寿龙：业主委员会与物业管理机构不应该列入居委会的管理范围。物业管理机构是业委会聘请的私益服务机构，这条文无疑是在业主与物业管理机构之间的民事关系中加入公共权力机构，这样不合适。 现状调查 居委会与业委会有分歧 海淀区某小区业主委员会筹备组组长高先生称，在该小区，居委会与业委会的关系并不友好。 高先生介绍，1999年，业主入住该小区，2001年小区居委会成立。当时，街道办事处指派人员到该小区居委会任职，“但他本人不是小区居民。” 高先生举例称，按照北京市规定，业委会成员不得在小区内从事物业管理及相关利益的经营活动，但物业公司从事的就是经营活动，因此，物业公司的人不应当业委会的委员。“但居委会却是支持的，这就是我们的分歧。” 此外，高先生称，有居委会参加的业委会筹备组会议上经过讨论定下的事情，会后，居委会有人就偷偷地讲给开发商听。 亮点4·经费来源 政府委托办事须给钱 修订稿第二十六条新增规定，居民委员会的公益性设施由当地人民政府统筹解决；第二十九条新增规定，政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项，应提供必要的经费和条件。 专家解读 邓国胜：居委会作为政府工作的基层落实者，承担了政府交办的各项事务，却没有经费保障。新增的规定将改变这个局面，实行政府购买基层服务。 目前居委会经费来源比较单一，除了政府拨款外，自身经营能力与筹款能力比较弱，这些都与公众参与社区建设意识簿弱有关。这方面，国外的经验是成立社区发展基金会、互助基金会，由社区居民、企业捐款解决社区财政问题，目前广州有些社区也开始了这些尝试，应该借鉴这些经验。 现状调查 社区医务室无钱聘医生 北京市朝阳区劲松中社区居委会干部介绍，目前居委会由街道办事处下拨的经费主要是干部工资与办公经费两部分。这笔钱并不宽裕。在这之外，自筹资金主要是老年协会的会费，用来给老人过生日、举办活动等。 这位干部介绍，星光计划医务室办公地点的费用由街道办事处承担了，但医生的聘请、基本药物的购买、医疗设备的添置，居委会则缺乏经济能力去完善，现在医务室里没有医生。社区老年大学、健身器材等公益性设施都面临着经费紧缺的问题

法律主观：农村危房改造不是征地拆迁、征地拆迁需要拆除房屋。危房改造补偿标准以农户自筹为主，政府补助为辅。政府分类补助标准为：五保户、农村低保户、贫困残疾人家庭重建房屋户均2万元，修缮加固户均0.6万元；其他贫困家庭重建房屋户均1万元，修缮加固户均0.4万元。

2022年9月13日。根据查询凤凰新闻网显示，截至2023年8月19日，卢沟桥大井村2022年9月13日撤村改居。大井村更新改造项目村民复建住宅总建筑体量54万平方米，工程合同期限为80天，计划开工时间于2022年9月13日，竣工时间2022年11月30日。